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何志明:国民党的“中纪委”——中央监察委员会

更新时间:2014-04-14 21:44:44
作者: 何志明  

  
中国国民党为何失去大陆,至今是学界争论不休的一个话题,尽管不少专家学者纷纷从不同的角度给出了自己的解释,但有一点则是得到了大家的公认,那就是国民党内日益严重的贪污腐败现象,党员松散的纪律观念,成为其失败的重要原因。实际上,1924年至1949年间,为了对违纪党员进行惩戒,国民党从中央到地方县市一级设立了专门的纪律检查机构——监察委员会,而在当时有党内“司法机关”之称的中央监察委员会(后简称中央监委会),更是成为国民党的最高纪检机构。长期以来,人们对于这个机构缺乏清晰认识,如设置缘起、内部结构以及人事更替等,针对这些问题,本文试图予以回答。

    

   一、“师俄”的产物

   要探究中央监委会的由来,首先得了解国民党自身的演变历史。若自1905年中国同盟会的成立算起,国民党可谓是一个百年老党。在1905年至1924年间,国民党自身经历了很大的变化。同盟会成立后,在全国积极领导反清起义,1911年在同盟会及立宪派的努力下,满清政府被推翻,此后陆续成立的中华民国南京临时政府及北京政府,都标志着同盟会完成了使命,由此开始从武装斗争的革命党到合法斗争的议会政党的转型。为了赢得竞选,在孙中山的支持下,1912年8月,宋教仁将同盟会与其他几个小党合并为国民党,但此后宋遭到暗杀,使国民党的合法斗争之路遭到重创。为了推翻袁世凯政府,此后,孙中山于1914年将国民党改组为中华革命党,重启当年同盟会之路。1919年10月10日,孙中山将中华革命党改名为中国国民党(后简称国民党)。但因为国民党自身并无嫡系武装,仅依靠军阀打军阀,使得孙中山发动的护国、护法运动均遭到了失败。正当孙苦闷彷徨之时,俄国人向他伸出了援手。

   1917年俄国十月革命后,新成立的苏俄政府饱受西方世界的白眼甚至武装干涉,为了在东方寻找盟友,经过一番考量,他们将目光投到了孙中山及其国民党身上,希望通过援助孙中山在东方建立一个亲俄的政府。为此,他们还派遣人员亲自前来帮助孙中山,其中鲍罗廷就是一个关键人物。在鲍等人的建议下,孙中山决心对国民党原来松散的组织形式进行一番改造,为此专门聘请鲍罗廷为国民党的组织教练员。在鲍的帮助下,1924年国民党在广州召开第一次全国代表大会,通过了《总章》,仿照苏俄党建立了从中央到地方基层较为严密的组织,如在由上而下设立各级执行委员会的同时,规定必须与之平行设立各级监察委员会。在中央层级即为中央监委会,与中央执行委员会共同构成国民党中央。监察机构的目的在于通过党纪来约束党员以及对违纪党员予以惩戒,进而增进党员的信仰与战斗力。尽管在同盟会及中华革命党时期曾有“评议部”及“监督院”的机构,但并未从上而下地建立监察机构。可见,1924年这种严密的监察制度设计,在国民党历史上是没有先例的,开创了其党内监督的先河。因此,自中央监委会成立的那天起,就被打上了深深的俄式印记。

   《总章》规定,首届中央监委会由10名委员(含5名候补)组成,大会根据孙中山的提名,选举出了由邓泽如、吴稚晖、李石曾、张继、谢持为中央监察委员,蔡元培、许崇智、刘震寰、樊钟秀、杨庶堪为候补委员组成的第一届中央监委会。从这个名单中看出,中央监察委员中大都早年跟随孙中山从事反清活动且在国民党内拥有较高的地位:邓泽如早在1906年即加入同盟会,积极在广东为孙中山募捐,担任同盟会广东支部长、两广盐运史等职务;吴稚晖更是早期同盟会成员并在1909年因反击章太炎等人在同盟会内的分裂活动得到了孙中山的充分信任;蔡元培曾任同盟会上海分会会长,1916年始北上担任北京大学校长。但此后历届中央监委会的人数逐渐增多,特别是1947年国民党合并三青团(蒋介石在抗战时期成立的另一个组织)后的监委会人数竟然达到148人(含44名候补)之众。其中吴稚晖、李石曾(晚清著名官员李鸿藻之子)可为监委“不倒翁”,他们是1949年前担任历届中央监察委员中仅有的两名国民党元老。

   值得注意的是,国民党“一大”的召开标志着第一次国共合作的形成,共产党员以个人身份加入国民党,在此次大会上通过了中央执行委员(候补)名单中,一些共产党员甚至名列其中,如李大钊、毛泽东、张国焘等,且执行委员总体年龄较轻;但在此届中央监察委员中,不仅没有一名共产党员,而且大都为年龄较长的党内元老,更重要的是,这些人对于孙中山的“容共”政策基本始终持反对态度,他们多次在孙面前提出“分共”,但均遭到了孙中山的训斥。如1924年4月,冯自由、谢持等人面见孙中山对国共合作提出质疑,在解释一个小时无果后孙相当生气,盛怒之下准备开除冯的党籍。尽管在孙中山的强力压制下,这些中央监察委员还不能公然反对国共合作,但这已为孙去世后国民党内出现的政争埋下了隐患。

   根据国民党的设计,中央监委会与中央执行委员会共同构成国民党中央,因此中央监委会有权对国民党中央相关事务提出质询乃至弹劾。实际上,1928年前,中央监委会行使职权影响颇大的主要有以下两次:

   一是“党团”案。1924年6月,谢持等人获得了一份青年团出版的刊物,认为其中文章有共产党在国民党内进行小组织活动的证明,并与监察委员张继、邓泽如等人联名提出弹劾案,要求中央执行委员会“从速严予处分,以固党基”。该案迅速在国民党内引起了轩然大波并持续了两个月之久,但因无其他直接证据及未取得孙中山的支持,监委会该次弹劾行动最终归于失败。

   二是“护党救国”案。孙中山去世后,国民党自改组以来隐伏的“容共”与“分共”之争再次出现,最终在1927年达到了白热化。蒋介石在领兵北伐占领江浙地区后,吴稚晖、张静江等人在上海召开中央监委会第三次全会,决定开展“护党救国运动”,再次对共产党提出弹劾案。正是在中央监委会支持下,蒋介石才有底气向从广州搬迁到武汉的国民党中央公开叫板并武力“清共”。

   针对1927年中央监委会的弹劾行为,一些国民党要人予以高度评价,如曾养甫称:“民国16年(即1927年)4月以前的中央监委会,受尽了白眼和漠视,4月以后就不同了。4月2日,监察委员会对武汉之谋害党国,提出弹劾,开始护党救国运动,这是监察委员为行使职权的第一声,也是引人注意的第一次”,他进而要求扩大中央监委会的权力。但随着蒋介石反共逐步取得成功,中央监委会也再次被边缘化,监察委员们更是难以拥有预期所尊崇的地位。当然,为了维护自身权威,监委会也作出了一些革新努力,意在真正实现设立该机构时的初衷。

    

   二、中央监察委员会作出的革新努力

   在1924年至1949年间,国民党中央监委会为了强化监察职权而做出了诸多努力,主要体现在完善组织机构、落实监察职权以及创新监察方式等几个方面。

   国民党“一大”成立的首届中央监委会,因成员总计不过10人,而且分驻广州、上海、北京等地,所以直到1924年2月中央监委会召开第三次会议乃决定由邓泽如担任常务委员处理日常事务。但随着监察委员成员的不断增多,如第二届正式与候补委员达19人,这使得在监委会内部设立机构成为必然。1926年初经全会通过,决定在监委会内设常委会,由邓泽如、张静江等五人担任常务委员,同时制定《中央监委会组织法》,要求常委会至少每月二次,但与国民党中央执行委员会常委会不同的是,中央监委会常委会不设主席,而由常委轮流担任。常委下设秘书一人,干事二至六人,分别负责文件、审计与审查工作。

   1929年5月,第三届中央监委会第一次全会通过《组织法》,对其机构再次予以完善,除继续保持常委会外,决定设立秘书处,由秘书一人负责,下设文书、稽核与审查三科。1930年,鉴于秘书处需处理经常性的繁杂工作,监委会对秘书处内部进行了分工,在监委会秘书处内按照工作类别设立各处(室),即下设总务、稽查、审核三处,具体编制是秘书长一人,每处处长一人,科长一至二人,总干事助理若干人。据1935年统计,监委会秘书处人员达到了32人。1937年抗战爆发后,国民党掀起了发展党务的高潮,随之而来的是监察工作量急剧上升,使秘书处原有的编制不堪重荷。在这种情况下,监委会常会于1942年决定再次对原有的《中央监委会组织条例》进行修正,继续完善机构设置与加强秘书处的力量。

   秘书处机构经过此次充实,科层化程度大为提高。《条例》规定,监委会秘书处秘书长“由中央监委会全体会议推定,受常务委员之指挥总揽秘书处一切事务”,设主任秘书一人,秘书三人,“承秘书长之命,监督指挥本处职员,处理本处一切事务”,设立机要室、专员(专门委员)室、审查室、稽核处、总务处、人事室等部门,这些二级机构下增设科室,如审查处下设审议、督导二科;稽核处下设中央、地方、签登科;总务处下设文书科、事务科等。另外,设置总干事、干事、助理干事若干人,以分配各室工作。可见,监委会内部结构的进一步调整,有利于监察工作的顺利展开。

   总的说来,中央监委会的职权分为“党纪审议”、“党政考核”及“财务稽核”三大类。惩戒违纪党员是国民党中央监委会的一个重要职能。国民党处理违纪党员的处分有警告、停止党权、短期开除党籍和永远开除党籍四种。这些处分在执行程序上各有不同,如警告处分则较为简单,“由各级党部监察委员会或监察委员决定,交同级执行委员会呈报上级党部,转呈中央备案”即可,但开除党籍处分则相对繁琐,必须由省一级监委会做出,交中央监委会核准,最后由中央执行委员会执行。可见,对于开除党籍一项,中央监委会是持慎重态度的。

   此外,中央监委会还有稽核中央执行委员会财政收支、审查中央党务及成员的勤惰及稽核国民政府政纲是否符合国民党政纲等三项职权。。因此,为了落实这几项职能,从1928年国民党在形式上统一全国后,监委会就开始制订相关党内法规,强化对党内财务、党务工作等方面的监督。如1929年起先后通过了《各级监察委员会或监察委员审查党务通则》及其细则;为了保证对同级党部的财务收支状况进行审计,国民党中央还通过了《各级监察委员会稽核各级党部财政之程序》、《稽核条例》,如在《单据证明规则》中,对票据核销相关内容做了详细的规定,如购置清单、签章、单据粘贴方法等;为实现监察委员会对同级政府施政方针及其政绩的审查,监委会还通过了《各级监察委员会稽核各同级政府施政方针及政绩通则》,以保证国民党党义在行政系统中的贯彻。这些举措,都是监委会力图落实职权的具体行为。

   1937年日本发动了全面侵华战争,外敌的入侵使国民党面临着巨大的考验。为了改变战前十年国民党党组织虚弱、党员纪律观念涣散的局面,国民党中央监委会还对党务监察工作进行了一些创新,其中一个非常重要的内容就是设置“党员监察网”。1938年3月,国民党在武昌举行临时全国代表大会,通过了著名的《抗战建国纲领》,正式决定为森严党纪而设置党员监察网,并由中央监委会总体负责实施。实际上,这种特殊的组织形式则是以国民党特务机构“中统”的“党员调查网”为参照。经过多次筹备,1940年3月至6月,中央监委会常委会先后通过《党员监察网组织纲要》、《党员监察网实施细则》,对监察网的设置情况进行了具体规定,为其有章可循的组建奠定了基础,具体规定如下:

   首先规定党员监察网直属于县监察委员会,由县监委会在区分部秘密遴选一至三名合格党员担任监察员,凡担任该职务的党员必须填写《中国国民党党员监察员服务誓书》,一式三份,分别存国民党省县及中央监委会;

其次是监察员主要负责秘密调查区分部党员有无“背叛主义违反决令及不遵守纪律等行为”,然后“密报于县监察委员会依法办理”,同时负责“对于党纪党德有不当之言行”的党员进行规勉;二是承中央或省县监察委员会之命直接调查“特种案件”,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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