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敖俊德:民族区域自治构成应是五要素

——与乌力更同志商榷

更新时间:2014-04-12 23:52:37
作者: 敖俊德  

    

   2013年10月18日,《中国民族报》刊发了乌力更的《民族区域自治制度不可或缺的三要素》一文。此文一是提出了民族区域自治制度研究的新视角。以往对民族区域自治制度的研究笼统宏观得多,而从民族区域自治构成要素出发,进行具体的微观研究少之又少。二是提出了民族区域自治构成的三要素(少数民族、自治机关和自治权),为其他人作类似研究提供了参考样本。

   笔者认为,乌力更一文提出的三要素还不够全面完整,其中个别要素(少数民族)作为一个专门术语在表述上还不够规范,因此,笔者从宪法、民族区域自治法和立法法的众多词汇中,选择5个关键词作为民族区域自治构成的五要素,并且联系民族区域自治制度理论研究和具体实施的实际,进一步探讨民族区域自治构成五要素的意义,以期对民族区域自治制度进一步研究有所裨益。

   民族区域自治由民族自治地方、实行区域自治的民族、自治机关、自治权和自治条例五要素构成,这是宪法规定的、民族区域自治法展开和规范的,立法法对五要素之一的自治条例还作了专门规定。五要素可以用来组成民族区域自治的简单公式,这个公式可以作为检验民族区域自治制度是否完善的形式标准(硬指标)。五要素还可以进一步构建民族区域自治的准确定义,这个定义可以作为检验民族区域自治制度的实质标准(软指标)。

    

   民族区域自治构成的五要素

   系统论告诉我们,任何一个复杂的事物都是一个系统,它是由若干既有区别而又相互联系、相互作用的要素所组成。民族区域自治作为一个复杂的事物、作为一个系统,也无例外,它也是由若干既有区别而又相互联系、相互作用的要素所组成。具体地说,它由下列五要素组成。

   要素之一,民族自治地方。它是民族区域自治构成的首要要素,在民族区域自治这一系统中居第一层次。宪法关于民族区域自治制度的条文中,“民族自治地方”这一关键词作为专门术语出现14次,而在民族区域自治法中出现近150次之多。根据宪法规定,各少数民族聚居的地方实行区域自治,实施民族区域自治的地方称作民族自治地方,民族自治地方是中华人民共和国不可分离的部分,民族自治地方分为自治区、自治州和自治县。民族区域自治法第12条、第13条和第14条对民族自治地方的建立作了三项具体规定,分别规定了建立民族自治地方的条件和类型、名称的组成、民族自治地方建立、撤销以及区域界线变动的法定程序等事项。民族自治地方是民族区域自治的基础和前提。如果没有这一要素,那么民族区域自治就成了下不着地的空中楼阁。由此可见,民族自治地方这一要素对民族区域自治制度来说是何等重要。

   要素之二,实行民族区域自治的民族。它是次于民族自治地方的第二个要素,在系统中居第二个层次。“实行区域自治的民族”这一关键词作为专门术语在宪法中出现3次,在民族区域自治法中出现7次。依照宪法和有关法律规定,并从民族区域自治制度实施的实践来看,实行民族区域自治的民族必须是:(1)我国少数民族,汉族和外国人不能成为实行区域自治的民族。(2)聚居区相当于县和县级以上的少数民族,聚居区县以下的少数民族和散居少数民族也不能成为实行区域自治的民族。(3)在聚居区世居并且居于主体地位的少数民族,而这主体地位是在历史上自然形成的,与人口数量和在当地人口中所占比例没有必然的联系。由此可见,实行区域自治的民族不等于少数民族,实行区域自治的民族这一概念的外延小于少数民族。实行区域自治的民族是民族区域自治的主体。如果没有这一要素,那么民族区域自治就成了无源之水、无本之木了。曾有人主张,讲到民族区域自治制度时不要再提实行区域自治的民族了,还有人主张各民族共同自治。这些都是取消民族区域自治制度的违宪的错误主张。

   要素之三,自治机关。它是次于实行区域自治的民族的第三个要素,在系统中居第三个层次。“自治机关”这一关键词作为专门术语在宪法中出现12次,在民族区域自治法中出现63次。宪法关于自治机关的规定有两项内容:一项是自治机关的机构组成,一项是自治机关的民族组成。关于自治机关的机构组成,宪法第112条规定:“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”关于自治机关的民族组成,宪法第113条和114条规定:“自治区、自治州、自治县的人民代表大会中,除实行区域自治的民族的代表外,其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。”“自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。”“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”民族区域自治法第15条、第16条和第17条重申了宪法的上述规定,并作了两项重要补充:一是“各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院”;二是增加了自治机关民族化的内容。前一项强化了统一,后一项强化了自治。自治机关是民族自治地方首脑机关,没有自治机关就没有民族区域自治可言。

   要素之四,自治权。它是次于自治机关的民族区域自治构成的第四个要素,在系统中居于第四个层次。“自治权”这一关键词作为专门术语在宪法中出现4次,在民族区域自治法中出现7次。宪法第115条规定,民族自治地方的自治机关“依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策”。这一规定体现了马克思主义的实事求是、一切从实际情况出发的思想路线,是自治机关行使自治权的总原则。宪法还赋予了民族自治地方的自治机关立法、财政、经济、文化、公安部队、语言文字、人才培养等7项自治权。民族区域自治法除重申宪法规定的行使自治权的总原则和7项自治权外,还规定了20项自治权。这20项自治权是宪法规定的自治权的延伸、补充和具体化。这些自治权包括政治、经济、文化、社会和环境等各个领域和各个方面,涉及内容十分广泛。自治权是实行民族区域自治关键,没有自治权自治机关形同虚设,民族区域自治也就名存实亡。

   要素之五,自治条例。它从属于自治权,但又高于其他自治权,因而成为民族区域自治构成的第五个要素,在系统中居第五个层次。“自治条例”这一关键词作为专门术语在宪法中出现4次,在民族区域自治法中出现6次。宪法第116条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人民代表大会常务委员会备案。”1984年颁布的民族区域自治法第19条重申了宪法的这条规定,2001年修改后的民族区域自治法对这一条作了两项补充规定:一是根据新设立的直辖市辖有自治县的新情况,自治县的自治条例的批准机关增加了“直辖市”;二是根据自治条例可能变通行政法规的新情况,备案机关增加了“国务院”。2000年颁布的立法法第66条重申宪法和民族区域自治法上述规定的同时,明确规定:“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律、行政法规的规定作出变通规定。但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”

   自治条例之所以从自治权中抽出来单独作为一个要素,这是因为自治条例是民族自治地方的总章程,有不同于其他自治权的重要地位和作用。(1)民族区域自治法第15条明确规定:“民族自治地方的自治机关的组织和工作,根据宪法和法律,由民族自治地方的自治条例或者单行条例规定。”而单行条例之所以不能成为要素之一,是因为民族自治地方只能有一个自治条例,单行条例可以有多个,而且自治条例还是制定单行条例的一个法规依据。(2)民族区域自治法第21条还明确规定:“民族自治地方的自治机关执行职务的时候,依照本民族自治地方自治条例规定,使用当地通用的一种或者几种语言文字”。(3)民族区域自治法第67条还明确规定:“在民族自治地方的企业、事业单位,应当尊重当地自治机关的自治权,遵守自治条例。”在这里,自治条例与自治权是分开而并列的。

   以上五要素都有一个共同的词——“自治”,这不是在形式上的偶然巧合,而是在内容上有内在的有机的联系。民族自治地方是实行区域自治的民族赖以生存和发展的物质基础,实行区域自治的民族是民族自治地方的主体民族,由实行区域自治的民族为主组成自治机关,自治机关依照宪法、法律和自治条例行使自治权,保护实行区域自治的民族的特殊利益。而民族自治地方的实行自治的民族的一般利益、汉族和其他少数民族的利益,即各民族的共同利益,由宪法和其他法律、行政法规和地方性法规保护。民族区域自治法第5条明确规定:“民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一,保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。”

   综上所述,民族区域自治构成不可或缺的不只是三要素,而是五要素。这是宪法规定的、民族区域自治法展开和规范的,立法法对五要素之一的自治条例还作了专门规定。对民族区域自治构成的五要素一些人会感到陌生,主要是因为对这个问题研究不够,没有将其条理化、系统化,进而上升到理论层面。

    

   民族区域自治构成五要素的意义

   民族区域自治构成五要素的意义有二:一是由五要素可以组成民族区域自治的简单公式;二是由五要素可以构成民族区域自治的准确定义。所谓由五要素组成民族区域自治简单公式,就是将本文前面所说的五要素相加等于民族区域自治。

   民族区域自治公式如下:民族自治地方+实行自治的民族+自治机关+自治权+自治条例=民族区域自治

   这个公式的特点是,关于什么是民族区域自治,直观、简单,一目了然。这个公式的作用是,可以作为检验民族区域自治制度是否完善的形式标准(硬指标),如果缺少其中一个要素,就可以作出判断、下结论说民族区域自治制度还不够完善。当然,五要素齐全也不等于民族区域自治制度是完善的,还要看是否符合民族区域自治定义的要求。

   所谓由五要素构建民族区域自治的准确定义,就是将五要素全部纳入到民族区域自治的完整定义中。这样做既有理论意义,又有实践意义。1949年颁布起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》,1954年宪法和1982年宪法,虽然都有关于民族区域自治的专门规定,但那是在政治上宣布实行民族区域自治制度的宣言性规范,还不是学术意义上的关于民族区域自治概念的准确定义。目前一些辞书和专著中都有关于民族区域自治概念的定义,但都不够准确。例如,最有权威性的辞书《中国大百科全书·民族卷》表述中国民族区域自治,是“中国各少数民族在最高国家机关统一领导下,在其聚居地区设立自治机关,行使管理本民族内部事务的权利。”又如,具有代表性的专著之一——张尔驹主编的《中国民族区域自治的理论与实践》一书写道:“中国的民族区域自治,是在中华人民共和国的领土范围内,在中央的集中统一领导下,遵循宪法规定的总道路,少数民族以聚居区为基础,建立自治地方,设立自治机关,行使自治权,享受当家做主、管理本地区本民族内部事务的综合民族和地区为一体的自治。”这两个定义都有缺陷。前者只准确地说出了民族区域自治构成五要素中的一个要素,后者也只说出了三个要素。作为民族区域自治概念的定义,它首先就不够完整,而且还有“自治……是自治”这样循环定义的逻辑错误,所以准确性、科学性就更谈不上了。

   那么,怎样给民族区域自治概念下一个完整、准确、科学的定义呢?就是要将民族区域自治构成的五要素与民族区域自治实施的实际情况相结合(理论与实际相结合)下定义。具体定义如下:

   民族区域自治,是在统一国家内、中央统一领导下,实行区域自治的民族依照宪法和法律以及自治条例的规定为主组成民族自治地方的自治机关,行使自治权,保护实行区域自治的民族特殊利益的国家的一项基本政治制度。

   这个定义弥补了前两个定义的不足之处:一是这个定义中民族区域自治构成的五要素一应俱全,无一遗漏。二是这个定义揭示了民族区域自治构成五要素之间的内在联系和本质特征,环环相扣。三是这个定义符合“属加种差”的下定义的逻辑方法,因而它避免了后一个定义中循环定义的逻辑错误。

   这个定义也与公式一样,可成为检验民族区域自治制度是否完善的标准,但这个标准是实质标准(软标准)。即使五要素齐全,也不能作出判断、下结论说民族区域自治制度是完善的,还要看是否符合定义的要求。只有符合定义的要求才能作出判断、下结论说民族区域自治制度是完善的。例如,目前五个自治区都没有出台自治条例,就可以作出判断、下结论说目前民族区域自治制度是不完善的。即使五个自治区都有了自治条例,但它不反映本自治区的民族特点,也不解决本地方的实际问题,即使自治条例反映了这个自治区的特点,也能够解决本地方的实际问题,但自治条例写在纸上、贴在墙上、说在嘴上、不落实在行动上,仍然可以作出判断、下结论说民族区域自治制度还是不完善的。因此,检验民族区域自治制度是否完善,既要看它是否符合形式标准(硬指标),更要看是否符合实质标准(软指标)。总之,只有当民族区域自治既符合形式标准又符合实质标准的时候,才能断定民族区域自治制度是完善的。

  

本文责编:frank
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文章来源:《中国民族报》
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