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褚宸舸:论答复法律询问的效力

——兼论全国人大常委会法工委的机构属性

更新时间:2014-04-06 11:40:18
作者: 褚宸舸  

  
摘要:  答复法律询问是全国人大常委会法工委的立法后职能之一,其依据是《立法法》第五十五条。答复理论与实践中始终存在妾身未明的争论,有效说、无效说和应用解释说三种观点交织,制度的未来走向不甚明朗。答复的定位受法工委辅助性机构属性所限制。备案不能证成答复的法律效力,其也不属于应用解释。答复制度可视作是对常委会立法解释工作滞后和备案监督机制未激活的一种体制内回应,实践中发挥了重要作用,虽然目前“有分无名”,但应防止其超越创设之目的,成为破坏法律体系权威性和统一性的“木马”。“无名无分”和“有名有分”的两种改革方案,都有赖于常委会、法律委员会、法工委组织和工作制度的进一步理顺。

   关键词:  答复法律询问;效力;全国人大常委会法工委;机构属性

    

   一、导论:作为法工委职能之一的答复法律询问

   中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要“推动人民代表大会制度与时俱进”,“健全立法起草、论证、协调、审议机制,提高立法质量,防止地方保护和部门利益法制化”,这就要求充分发挥人大内部立法机构的作用。而“完善人大工作机制”的要求,也需和工作机制相关的机构改革与组织建设的推进。

   全国人大常委会法制工作委员会(以下简称法工委)作为我国立法机关的重要组成部分,“在协助全国人大常委会和全国人大法律委员会起草、研究、修改法律等方面,做了大量工作,承担了繁重的任务”。 [1]但耐人寻味的是:一方面,党和国家、社会对人大工作的期许越来越高。另一方面,民众对人大常委会的职能和工作情况却一无所知。[2]不仅如此,学界对人大及其法工委的研究也非常匮乏。[3]

   关于法工委的职能,全国人大常委会的官方网站“中国人大网”有权威表述。[4]据此,我把法工委职能大体上分为三类:一是,立法辅助职能。[5]二是,立法后职能。这是因立法辅助职能附带产生的职能。如对各省、自治区、直辖市人大常委会及中央和国家机关有关部门提出的有关法律方面问题的询问进行研究予以答复,并报常务委员会备案。对报全国人大常委会备案的行政法规和地方性法规是否违反宪法和法律进行研究,提出意见。三是,法律研究职能,是上述职能的附属性职能。[6]

   如前所述,立法后职能包括答复法律询问(后文简称答复)和合法性审查。其中,合法性审查工作虽然有机构有程序,但实际进展较为缓慢。[7]而答复法律询问工作则较为活泼,甚至被认为是“中国宪法和法律实施的一个特点”。[8]乔晓阳认为,答复大体可分为“法律如何具体应用的解释”和“法律常识性解答”两类。后者与“两高”的工作指导类似。前者“对保证法律的正确理解和执行,是起到了积极的作用的。特别是为了适应各种不同情况,在我国的法律规定相对比较原则,而立法解释又不很活跃的情况下,大量的具体应用的解释,对法律起到了补充和完善的作用。”但是,他也坦承这种“应用解释”是一种抽象的、带有浓厚部门色彩的、程序不规范且缺乏严肃性的解释,造成有些解释相互矛盾和不一致,给下级机关执法造成困难,反而损害了法制的统一性和权威性。[9]梁洪霞认为,从范围上看, 答复已经超越人大系统内部工作的范围, 拓展到行政、司法等领域。从具体内容上看,一部分已超越了应用解释界限, 涉及立法解释范畴。从实践中的效力来看,答复对提问主体具有事实上的拘束力,但是一些答复并没有被相关机关遵守,没有得到法院重视和适用。而且答复与“两高”司法解释、国务院行政解释也有冲突。[10]甚至,实践中部分答复还存在着“对类似的询问答复不一、有些答复不合法理”的情况。[11]

   其实,这些具体问题背后的深层问题是,在中国特色社会主义法律体系宣布已经建成的背景下,答复法律询问制度会不会超越其创设之初临时性、灵活性、代行立法解释的目的,成为破坏法律体系权威性和统一性的“特洛伊木马”。进而,法工委作为立法辅助机构(立法工作者),会不会有意无意利用这种制度,越俎代庖侵犯本应由立法者行使而立法者却怠于行使的立法解释权。在此情况下,基于运用“法治方法”“法治思维”推进改革的精神,如何使法工委既能发挥其重要作用,又能避免合法性危机,并完善常委会、法律委员会和法工委的工作机制。下文将以答复法律询问的效力问题为切入点,进行研究并提出改进方案。

    

   二、答复法律询问及其法律效力争论

   (一)答复法律询问的依据和实践

   答复法律询问,即法工委对各省、自治区、直辖市人大常委会及中央和国家机关有关部门提出的有关法律方面问题的询问进行研究予以答复,并报常务委员会备案。这种答复是法工委针对解决个案中提出的询问,以一问一答的方式进行的专业性回答。其法律依据是《立法法》第五十五条规定的,“全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复,并报常务委员会备案。”

   因为法工委在全国人大及常委会的立法中事实上起到相当大的作用,所以其对立法的解释具有其他单位无法比拟的权威和优势,如熟悉立法过程、能够准确把握立法原意。实践中,有时司法机关都需要求助其来了解立法的原意。[12]《立法法》实施后,在事实上答复法律询问已经部分承担起全国人大常委会应该承担的立法解释功能。但从程序上看,法工委的答复与全国人大常委会的立法解释存在显著区别。立法解释制定主体、程序特定。[13]而法工委的答复则由有关业务室根据法律规定,研究起草答复意见,报法工委领导审批,一些重要的法律询问答复,要报全国人大常委会秘书长审批,之后以书面或其他形式答复询问的有关部门,并报常委会备案。[14]

   答复法律询问职能的政策原型是1957年全国人大常委会办公厅法律室《关于某些法律法令问题不能提会又不应由办公厅直接加以处理应如何解决的意见》。该文件指出,如果问题的时间较急,而常委会又一时不能召开,可以由秘书长提请副委员长联合办公会议讨论,于请示委员长批准后,以常委会名义处理,并可将所作解释刊登公报。这种解释,也具有法律约束力。因其程序性方面的缺失,此制度自1979年起便未再使用。[15]蔡定剑夫妇在1993年曾指出,1979年以后有关方面向人大常委会提出的问题大都由法工委作出答复,这其中包含了许多立法解释,由于法工委没有立法解释权,它的解释只能算是作为一般的法律解答,不具有法律效力,但对实际工作起指导作用。[16]

   除了询问单位以外,现阶段外界获取法律询问答复全文信息的渠道主要是法工委编辑出版的《法律询问答复汇编(1-3辑)》。耐人寻味的是,该《汇编》从2000年开始逐年由中国民主法制出版社出版,2003年6月出版第3辑后却停止出版。已经公开出版的是2000年7月《立法法》生效起到2002年底之间的答复56件,主要涉及人大工作和法律适用两类内容,同时偶有涵摄行政(人事)管理内容。同时,全国人大常委会“中国人大网”的“立法工作”板块中的“询问答复”栏目也刊登全文,但是该栏目从2007年5月16日起至今停止更新。[17]全国人大常委会所属《中国人大》杂志也刊登法律询问答复,但其2007年6月期之后,迄今未刊发过答复。据向全国人大法工委干部的询问,现在每年仍然在进行答复工作。真正实质意义上的法律询问答复自发法工委建立以来超过二千件。目前正在对法律询问答复进行清理,是否公开出版或者以其他形式公开,还在研究过程中,处于不确定状态。

   (二)答复法律询问的法律效力之争

   关于答复的性质及其法律效力,法学界存在有效说、无效说和应用解释说三种相互联系的观点。

   无效说是《立法法》通过前的通说。不少学者强调法律解释统一和确定性,认为答复是无效的。这种无效是专指没有立法或立法解释一样的普遍约束力。李步云指出,由于法工委不是权力机构而是工作机构,这种解释只能供参考,因而立法解释的职能和作用目前尚未充分发挥出来。[18]全国人大常委会的领导也认为:“这种答复还不能认为是一种严格的法律解释,因为法制工作委员会和办公厅是全国人大常委会的工作机构和办事机构,不能代表全国人大常委会直接处理也不能以自身名义处理具体带有法律意义的问题,当然它也无权对法律作出具有法律效力的解释。”[19]可见,答复不具有法律效力是共识,但不排除其对实际工作的指导意义。

   在《立法法》生效后,因为《立法法》第五十五条赋予了答复某种法律地位,学界遂出现了有效说及应用解释说两种观点。

   有效说侧重强调答复形式上的合法性,并以此试图证明其属于法律渊源的特殊形式。此观点重要根据是《立法法》第五十五条。周伟认为,在中国立法制度中,凡是对某一法律渊源要求备案的,都是宪法规定的法律渊源。现有的法律询问答复,要么经过常务委员会副委员长或秘书长批准,要么报送常委会备案。故就《立法法》关于报送备案的法律渊源形式,尤其是备案的程序与条件而言,常委会工作机构对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复报送常委会备案,实质上是对其进行监督,类似于全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行的立法监督。[20]其实,上述论证逻辑上存在明显问题。答复能否证成答复的法律渊源性质,是值得怀疑的。

   由于把答复定位为立法解释逻辑上比较牵强,因此有学者试图将其定位为应用解释。该观点试图在全国人大常委会1981年6月10日《关于加强法律解释工作的决议》中寻找根据。该《决议》第三条规定:不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题,由国务院及主管部门进行解释。论者抓住“主管部门”这个概念大做文章,认为其是赋予答复作为法律解释形式的法律依据。周伟提出,法工委虽不是国务院及其主管部门,但却是全国人大常委会立法工作的主管部门,故其对宪法、宪法性法律做出的询问答复可视为《决议》第三条规定的应用解释。他还举1983年全国人大常委会办公厅发布《关于印发王汉斌同志有关县级以下人大代表直接选举工作的几个法律问题的意见》,要求各地“请在县乡直接选举工作中研究执行”的事例,指出“对于全国人大常委会办公厅的这个建议,事实上是作为法律对待的。”[21]近年来,梁洪霞也以此为例证明法工委所作的部分答复事实上产生了类似于法律解释的效力。[22]其实,以彼时常委会秘书长兼法制委员会主任王汉斌的讲话为主体所形成的意见,和法工委所作的答复,无论在制定主体和效力上均不能等量齐观。该例并不能证成答复的法律解释效力。

   隐藏于答复法律询问效力之争背后的是我们对法工委自身机构属性认识上的分歧。因此,论及答复,法工委的机构属性是无法绕过的问题。

    

   三、答复法律询问的定位受法工委的机构属性所限制

   (一)法工委机构属性的定位

关于法工委的机构属性,学者们表述不同,认识上有分歧。蔡定剑认为:“法制工作委员会实际上更属于办事机关类型的机构。”同时又认为“是人大常委会的工作机构。”[23]刘政等将法工委定义为“承担常委会立法等方面的工作机构”。[24]尹中卿则将法工委归入“全国人大助理机构”,属于“全国人大常委会的办事机构”。[25]周伟认为法工委属于“办事机构”,隶属于常委会的“工作机构”和法律委员会的“立法工作机构”,并与“各专门委员会保持着一种类似于相同性质与地位的复杂关系”。[26]卢群星将法工委及其工作人员称之为“隐性立法者”,以区分人大(专门委员会)和常委会这些立法者。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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