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李婷 李实:中国收入分配改革:难题、挑战与出路

更新时间:2014-03-27 22:16:59
作者: 李婷   李实 (进入专栏)  
然而从本世纪开始,一些垄断行业的工资水平出现了快速增长,现在它们的平均工资水平大大高出了全社会平均工资。比如,2011年金融业平均工资收入比城镇就业人员平均工资高出94%;而在北京金融业平均工资收入是城镇就业人员平均工资的2.3倍,是制造业平均工资的3倍以上。一些相关的研究显示,高收入行业主要是垄断行业,而这些行业的高收入的很大一部分来自于这些行业的垄断利润(岳希明等,2010;叶林祥等,2011)。还应该看到,一些垄断行业的高收入是与该行业高管收入的过快增长分不开的。根据对197家大型国有企业高管薪酬的调查,2011年企业三位主要高管平均薪酬在50万~100万之间的企业占35%,在100万~150万之间的企业占8.12%,在150万~200万之间的企业占5.58%,超过200万的企业占总样本的13.7%(北京师范大学收入分配研究院,2012年)。

   再次,社会保障制度的分割造成不同人群之间收入差距的扩大。这方面一个最明显的例子就是不同种类的退休金制度带来了老年人退休收入的巨大差异。在城镇中退休保障制度可谓是“百花齐放,花香不一”,公务员退休保障制度是最“香”的一种,其次是事业单位人员的退休保障,然后是企业单位退休制度,最差的是无就业人员的养老保障制度。正是由于这种政出多门的退休制度,导致了退休人员养老金收入差距出现了明显扩大的趋势。城镇退休人员养老金收入的基尼系数从1988年的0.22上升为2007年的0.30(李实等,2013)。近几年农村正在推进养老保险制度,这是一件值得肯定的事情,但是农村养老保障水平远低于城镇水平⑧。

   最后,腐败及腐败带来的分配不公问题仍是我国社会的一个痛病。从理论上来说,腐败大多发生在有权势的人群身上,而他们基本上属于中高收入者,额外的腐败收入无疑会拉大社会的收入差距。一些相关的经验研究也验证了这一点⑨。更重要的是腐败破坏了社会分配规则,带来了社会分配不公,增加了社会发生危机的风险。虽然从数量上难以准确估计腐败收入以及灰色收入究竟对收入差距扩大带来多大的影响,但是它对收入分配不公带来的影响却是不争的事实。过去几年中对贪腐官员的“捕获量”有增无减,在一定程度上意味着腐败的范围在扩大;被“捕获”贪官的人均腐败收入额也在直线上升,在一定程度上意味着腐败的力度在增加(过勇,2013)。

    

   三、收入分配制度改革面对的挑战

   针对上述我国收入分配中的收入差距过大和收入分配不公问题,学术界提出了一些政策建议,政府部门也在酝酿出台一些政策措施。例如,2013年2月国家发改委、财政部及人力资源与社会保障部出台了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》。从已有的政策文件来看,在缩小收入差距方面,不同政府部门业已形成的共识是“提低,扩中,限高”,但是在设计相配套的政策时会遇到以下三个挑战。

   挑战之一:持续地提高低收入人群收入,并使其收入增长速度超过高收入人群。低收入人群绝大部分为农村居民和一部分城镇低工资人群。根据官方的统计数据,在过去几年中,农村居民的收入增长速度超过了城镇居民,农村中低收入人群的收入增长速度超过了高收入人群。如果这种趋势持续下去,那么政府的“提低”目标可以实现。然而,这种情况的出现具有一定的机遇和短期性。或者说,这种情况的出现是三种短期因素综合作用的结果:一是农产品价格的过快上涨使得从事农业经营的农民获得更多的好处,其农业收入有更快的增长⑩;二是政府为应对国际金融危机采取了经济刺激方案,大量的投资用于基础建设项目,导致了对非熟练劳动力(主要为农民工)的需求增加和他们工资的较快上升,表现为农民外出就业收入的较快增长;三是过去几年政府财政收入的超高速增加,使得其有能力增加对低收入人群的转移支付,特别是农村低收入人群获益最为明显(见图3)。

  

   资料来源:根据相关年份《中国统计年鉴》中数据计算。

   图3:农村居民转移性收入占其纯收入的比重(%)

   现在看来,上述三种短期因素很难成为长期因素,它们的短期效应正在逐渐消失,然而我们暂时还看不到有其他可以替代的因素起到相同的效应。虽然新一届政府提出了新型城镇化的发展战略,突出了农民“市民化”的重要意义,但是如果不解决农民进城后的基本权利保障问题,不解决他们的住房问题、社会保障问题和随迁子女的就地入学问题,那么农民和农民工从所谓的“新型城镇化”中获得好处就非常有限(11)。而大部分农民不能尽快地转移到城镇就业和定居,那么农业规模化经营的思路就难以实现,相应的土地制度改革就会受到牵制,农民从土地中获得收益就不可能持续增长。加上国内些许多农产品价格已经逼近(部分已经超过)国际市场价格,依靠农产品价格持续上涨的方式来提高农民收入的做法显然是行不通的。

   对于城镇低工资人群(包括农民工)的工资增长,一个难点问题是与提高劳动生产率如何保持同步。提高低收入人群的收入水平,提高低工资职工的工资水平已成为“提低”的主要内容。在过去十年中,政府出台了许多“提低”的政策,如最低生活保障制度,提高农村五保户的保障标准,广覆盖的社会保障制度等等,在一定程度上提高了低收入人群的收入增长幅度。同时,近几年各地方政府在频繁大幅度地提高最低工资标准,试图以此来提高低工资职工的工资增长幅度。然而,这些政策对于缩小整个社会的收入差距起到多大的作用是有待研究的。一些相关的研究表明,城乡低保制度对于缩小收入差距的作用是很有限的(李实、杨穗,2009)。最低工资政策是劳动力市场政策的一个重要部分,但是期望通过提高最低工资标准来缩小工资差距却是不现实的。因为提高最低工资标准必须与低工资人群的劳动生产率保持同步,不然就会带来失业问题。从现有的低工资人群的人力资本现状来看,在短期内提高他们的劳动生产率并不是很容易的,因此它也制约了提高最低工资标准的幅度。

   挑战之二:如何扩大中产阶层的规模?从理论上讲,“扩中”确实有助于缩小收入差距。从收入差距的测度来说,即使在高收入人群和低收入人群收入差距不变的情况下,只是中等收入人群的规模不断增加,以基尼系数衡量的收入差距会随之缩小。然而,“扩中”需要长期发展过程或者说它是经济发展过程的一个结果,而政府短期政策的作用非常有限。也就是说,从长期来看,“扩中”是缩小收入差距的一个重要途径,但是如何扩大他们的比重却缺少有效的政策手段。中等收入阶层人口比重扩大主要取决于两个因素,一是经济结构和就业结构的不断升级,也是劳动密集型产业向资本密集型和技术密集型产业的转化过程,也是由低技能劳动力为主的就业结构向高技能劳动力为主的就业结构的转化过程。对于中国现有产业结构和就业结构来说,这种转换过程需要两代人才能完成。二是高等教育的普及化。这意味着中国需要实现高等教育的入学率超过50%,而当前中国高等教育的毛入学率不足30%(12)。而实现这两个方面重大转变却是一个长期过程,需要改变发展方式,需要对教育制度进行改革,这些都不是短期内可以实现的。

   挑战之三:如何采取有效的政策措施调节高收入?在对待高收入问题上,一种流行的说法是“限高”。这种说法会造成一种误解:不加甄别地限制高收入人群的收入水平。更准确的说法应该是“调高”,即对高收入进行调节。高收入有不同的来源,也产生于不同的制度环境。高收入又可以分为合理的高收入和不合理的高收入,对于二者应该采取不同的政策措施。对于前者需要采取税收手段加以调节,而对于后者则需要通过制度建设从根本上加以消除。即使对于合理的高收入,我们的税收手段也是需要进一步完善的。比如,个人所得税没有有效地调节城镇内部的收入差距。虽然高收入人群缴纳的个人所得税要高于低收入人群,但是个人所得税占其收入的比例并不是很高(徐建炜等,2013)。这是因为许多高收入人群可以通过各种方式避税。除了个人所得税,一个更加有效的调节收入分配的措施是财产税,而由于受到利益集团的牵制,在短期内难以看到财产税会在全国范围内推开。

   我国税收制度不能对收入分配起到更有效的调节作用,还有一个重要的原因是政府税收结构中直接税比重太低,而间接税比重过高。从税收的分配功能来讲,累进的直接税(如个人所得税、财产税)会起到缩小收入差距的作用,而间接税(如增值税、营业税、消费税)会起到扩大收入差距的作用。一些相关研究结果也显示我国间接税不仅扩大了城乡之间的收入差距,也扩大了全国的收入差距(聂海峰、岳希明,2012;王亚柯、李实,2013)。这意味着增强税收调节收入分配的作用需要调整税收结构,增加直接税的比重和降低间接税的比重。这项任务对于相关政府部门来说无疑是一个巨大挑战。

   从解决收入分配不公的角度来看,我们也面临着三大挑战。

   挑战之一是如何调节垄断部门的高收入?在调节垄断部门的高收入时,会受到垄断势力的强力抵触,这不能不说是一个严峻的挑战。由于中国的生产要素市场存在过度的政府干预,缺乏充分的竞争,受到信息不充分、法规不完善、市场垄断和分割、要素价格扭曲等问题的困扰,国民收入的初次分配过程既未体现效率,也有失公平。在各个领域中打破垄断、引入竞争一直是市场化改革的一个主要目标。然而,由于垄断部门大多是大型国有企业,它们与政府部门有着千丝万缕的联系,它们既受到政府照顾与保护,又对政府的政策制定有很大的影响力。因此,有关限制垄断部门的高收入和对垄断部门的垄断利润实行全民分享的一些建议都难以受到政府部门的重视,更难以成为具体的政策措施。

   挑战之二是在改革收入分配制度中,如何排除既得利益人群和部门的阻挠?随着收入差距不断扩大,收入分配改革的难度会不断增加。特别是在过大的收入分配不平等的社会中,既得利益集团反对改变分配格局的力量会更加强大。过去的改革经验表明,收入分配制度改革要与生产要素市场化改革紧密结合起来。然而,在实际推进过程中,由于受到部门利益的制约,市场化改革的进展在部门之间出现了明显的不平衡。一些部门不愿意放弃自身的垄断利益,利用部门的影响力来延迟市场化改革的进程,或者只是选择更加有利于部门利益的“改革方式”,极力抵制不利于部门利益的改革方式。除了利益部门外,还有既得利益人群也在充当着阻碍收入分配制度改革的角色。比如,房产税和遗产税政策迟迟不能出台或推进不力,一个重要原因是一部分利益人群的极力反对。更需要警醒的是,既得利益集团的强大与收入分配制度的僵化会成为一种相互强化的过程,即愈发强大的利益集团愈有能力维护有利于自身利益的分配格局,使得收入分配改革的难度愈大。这意味着拖延的改革只会带来难度更大的改革,甚至会拖死改革,对于收入分配制度改革而言更是如此。

挑战之三是如何加快政治体制改革的进程以遏制腐败的蔓延?政治体制与腐败之间的关系是一个持续争论的话题。国际的经验表明,没有一个完美的政治体制可以全面地防治腐败,但是这并不意味着政治体制与腐败的发生率之间不存在相关性甚至因果关系。大量的研究表明,政府决策的民主化,透明化和政府官员的问责制度无疑是遏制腐败的重要制度因素(Treisman,2000;Sandholtz & Koetzle,1998)。我国收入分配不公的问题尤为突出,公众对收入分配的怨气不断增加,增加了社会不稳定的风险。应该看到我国出现的收入分配不公问题涉及经济与社会的方方面面,反映了经济发展方式中的问题,也反映了经济与政治体制中的问题,因此需要进行全面的改革,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:frank
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文章来源:《经济社会体制比较》2013年5期
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