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王占阳:邓小平与村民自治的宪法精神

更新时间:2014-03-25 10:05:51
作者: 王占阳 (进入专栏)  
第四,这次谈话后邓小平再也未就政社分开问题发表意见,这也表明他对这次谈话的结果是满意的,并表明农村基层民主确实是其主张的政社分开的核心内容。所以说,这次谈话就是中央决定政社分开、村民自治的转折点。

   从总体上看,邓小平的有力领导和推动、彭真对于村民委员会的敏锐发现和总结概括、农民对于村委会这种农村民主自治形式的创造,实为村民自治成为我国的一项宪法制度的不可缺少的三大基本环节。

   以村委会作为村民自治的组织形式实际首先是农民的自发创造。农村包产到户后,生产经营普遍个体化了,以集体生产经营维系的人民公社制度随之逐步瓦解,农村的社会治安问题、民事纠纷也随之大量增加,修路、修水利、封山育林、办小学、照顾鳏寡孤独、五保户等等农村公益事业越来越无人问津。在这种情况下,在广西宜山县、罗城县等地的农民自发地创造了村民自治会、村民委员会等基层民主形式,而且总体效果是好的。

   广西农民这一创举的意义不亚于小岗村。这种创举同时也说明了,包产到户后,农村并不是彻底经济化了,也不是只用经济办法就能管理的。乡村仍然是具体的社会,仍然有其当地的公共事务和公益事业,仍然需要相应决策和管理。这就使“政社分开”不能简单地等同于政经分离,而是必须同时包括农民的民主自治,否则农村就会出现严重混乱,社会经济秩序就会走向劣质化。由此,在生产大队和生产队无法再兼负政权职能以处理这些公共事务的情况下,村民民主自治就成为必要了,村民自治也就应运而生了。

   彭真一向重视基层民主,广西经验传到北京后,引起了他的极大兴趣和关注,立即指示全国人大常委会法工委和民政部派人调查研究,进而称赞村委会是实现基层民主的好手段。

   恰在此时,邓小平提出要在宪法中明确农村基层民主制度,以此作为实现政社分开的一个核心内容。彭真随即以广西经验为基础,提出可以以村民委员会作为我国村民自治的民主形式,邓小平欣然接受。随后,针对这样做会不会在农村丧失党的领导的疑虑,彭真又做了有力的思想工作。这样,在这两位从民主革命时期走过来的老革命家的主导下,村民自治终于写进了八二宪法草案。这也是中国民主革命传统的一种延续。

   1982年11月14日,邓小平审阅彭真送阅的《中华人民共和国宪法修改草案》,作出批示:“赞成,无意见。”

   11 月26 日, 彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中明确指出:“改变农村人民公社的政社合一的体制, 设立乡政权。人民公社将只是农村集体经济的一种组织形式。……我国长期行之有效的居民委员会、村民委员会等群众性自治组织的地位和作用, 现在列入了宪法。” 至此,取消政社合一与实行村民民主自治已经完全融为一体了。

   在所有这些努力的基础上,1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》终于明文规定:

   “农村按居民居住地区设立的……村民委员会是基层群众性自治组织。”“村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”

   “村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”

   这就正式确立了村委会、村民民主自治在我国的宪法地位。

   1983 年春,彭真在亲自调研的基础上,又提出要加快村委会在全国农村的设立。同年10月,中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,其中关于发展村委会问题有明确指示。从此,实行村民自治、建立村委会的工作便在全国全面展开了。到1990 年8月, 全国共建立了97 万个村民委员会。

   1991 年, 邓小平邀请卡特访问中国。卡特在同邓小平见面时,提出以观察和宣传中国农村选举和村民自治为契机,帮助中国同西方国家开展民主对话、人权对话。这一提议得到了邓小平的赞同和支持。 从此,中国的农村选举和村民自治又开始为全世界所知晓了。

    

   二、党社分开、下放权力与村民民主自治

   实现村民民主自治,不仅要对农村村级组织去政府化,而且还要解决两大关键问题:一是解决党的领导与村民当家作主的关系问题,在村级实行党社分开,以及以此为基础的党的新型领导方式。二是解决乡镇党政机关与村民当家作主的关系问题,把权力下放给农民,乡镇指导而非领导村委会。邓小平有关这两大问题的以下几方面的论述,以及他对启动基层民主的历史重要性的阐述,实为对于村民自治的宪法精神的非常重要的理论阐释。

   1、党社分开,社会自主,村民民主自治。

   邓小平所说的党政关系实际包括两种关系,一是党与整个国家政权的关系,二是党与社会的关系,即党与经济组织、事业单位、群众团体、社会单位的关系。在党与社会的关系中包括了党与农村基层组织的关系,而且这对邓小平来说是完全自觉的,所以,在他关于党政关系问题的论述之中,也包括了他关于农村基层民主的重要思想。

   由此,邓小平所说的“党去包办一切、干预一切”,“党政不分、以党代政”,实际也包括这两方面的内容,即在党与国家的关系中和党与社会的关系中,都是党去包办一切、干预一切。

   邓小平把这叫做“以党治国”。早在1941年,他就说过:“中国党或多或少带有一些国民党的不良传统。某些同志的‘以党治国’的观念,就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。” “以党治国的国民党遗毒,是麻痹党、腐化党、破坏党,使党脱离群众的最有效办法。我们反对国民党以党治国的一党专政,我们尤其要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”

   1980年10月25日,邓小平再次重申:“我们不能实行以党治国的办法。”他说:“党委不能再包揽、干预一切。党的领导要体现在制定和实现党的路线、方针、政策上。党的工作的核心,是支持和领导人民当家作主。” 这就是邓小平政改思想的一个核心内容。

   邓小平所说的“权力过分集中”,实际指的也正是“一切权力集中于党委,……特别是集中于第一书记”。

   邓小平很清楚,这种“以党治国”比以往任何时候都更全面、更彻底。因为“我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制”,  这就形成了“党去包办一切、干预一切” 的局面。

   邓小平也很清楚,在这种“权力过分集中”的体制之下,“民主太少” ,甚至是“没有民主” 。

   由此,“党政分开”、“下放权力”也就包括了民主化的内容。

   但在邓小平当时的阶段性改革设想中,这种民主化的实施主要地还不是在党与国家政权的关系方面。在这方面,邓小平力主实行“党政分开”的目的,一是为了提高行政效率,二是为了建立法制。

   但在党与社会的关系方面,邓小平主张,现在就要通过“党政分开”,立即推进包括农村民主在内的基层民主。这种思想主张有以下两个要点:

   一是在党与社会之间分权,使社会拥有必要的自主权。本着党不能“包办一切、干预一切”的原则,邓小平进一步指出:“我们历史上多次过分强调党的集中统一,……很少强调必要的分权和自主权”。“过去在中央和地方之间,分过几次权,但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”

   这表明,邓小平所说的“党政分开”包括了两方面内容,即:(1)在党和政府的关系中强调和实现必要的分权(划分职权范围),并强调政府的必要自主权。(2)在党与社会(经济组织、群众团体等等)的关系中也强调和实现必要的分权(划分职权范围),并强调社会的必要自主权。

   应当看到,邓小平所说的“自主”实际就是“自治”,二者是一个意思。所以,十二大报告、八二宪法、十三大报告等使用“自治”一词,邓小平均无异议。邓小平用“自主”而不用“自治”一词,这应该只是个人的语言习惯,并无特殊含义。

   毫无疑问,使社会拥有必要的自主权,这才能有社会的民主自治,也才能有村民的民主自治。

   二是使社会拥有必要的自主权后还要使整个社会生活民主化,在农村就是要实行具有自由竞选性质的真正的民主选举。

   社会自治并不等于社会的民主自治。中国古代就是县官领导下的乡绅自治。邓小平当然不可能主张恢复乡绅自治。他的唯一方向只能是主张社会的民主自治。

   1980年8月,邓小平曾经一口气讲了三个民主化,这就是“党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化” 。 这里所说的“整个社会生活的民主化”指的就是党社分开后的全部社会生活的民主化。

   1987年3月,他在讲到“发扬社会主义民主”时又特别强调:“要使人民有更多的民主权利,特别是要给基层、企业、乡村中的农民和其他居民以更多的自主权。”

   在邓小平的论述中,这种作为“民主权利”的农民的“自主权”,除指“调动农民的积极性,把生产经营的自主权力下放给农民” 外,主要指的就是农民拥有独立自主地选举本村领导人的选举权和被选举权。有了这种自主权才能真正实现村民当家作主,即实现村民自治。

   邓小平一贯重视农村的基层民主选举。早在抗战时期他就说过:

   “建设根据地的抗日民主政权,重心应该放在……首先完成村区的民主选举,树立民主政治的基础”上。

   1962年5月,他又再次强调了农村民主选举的重要性,指出:

   “不管党也好,政也好,根本的问题是选举。拿大队来说,你有什么办法派人去当一个大队的脱离生产的干部?派少数人去加强加强,了解了解情况,当一个时候是可以的,根本的办法还是要用当地的人,本乡的人,本大队的人,根本的办法是搞民主。”

   粉碎“四人帮”后,他又在1978年9月再次提出:

   “一个小的企业,甚至一个生产队,都应该搞好民主管理。我们的生产队为什么不搞民主?队长不合格就淘汰,社员应该有权利,现在有些干部权力大得很,包办选举,几个人说了算。所以现在农村有霸,出霸王。”

   值得注意的是,邓小平在这里表达了他的农村民主选举的概念,这就是“社员…有权利”的民主选举,即农民真正有选举权和被选举权的真正的民主选举,在这种选举中“队长不合格就淘汰”,而不是村干部“包办选举,几个人说了算”的假选举、假民主。

   这种并非“包办选举”的“民主选举”实际就是自由竞选。邓小平在讲到“政企分开,是经济体制改革,也是政治体制改革”时,就曾直接使用过“竞选”一词。他说:中直机关干部可以“到基层竞选厂长、经理,显示自己的本领去嘛!” 他所说的农村民主选举当然也是指自由竞选,因为当时中国农村自由竞选的唯一障碍就是村干部的“包办选举”,只要不搞“包办选举”就会使选举成为自由竞选。

   在这里,邓小平还表达了他的农村、基层“民主管理”的概念,这就是基于自由竞选的民主管理,而不是基于包办选举的霸王管理。所以,“现在农村有霸,出霸王”,这就是“不搞民主”的表现。

   在这种思想背景下,1980年8月,邓小平又说:要“切实保障工人农民个人的民主权利,包括民主选举、民主管理和民主监督。”

这就进一步明确了:“农民个人的民主权利,包括民主选举、民主管理和民主监督。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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