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王军:“政府信息”的司法认定——基于86件判决的分析

更新时间:2014-03-19 13:28:50
作者: 王军  
那么其后续答复申请人政府信息不存在的行为应该如何来认定呢?根据法院的态度,当行政机关在某一行政行为中应当制作某一信息而未制作或者行使了不属于自身职权范围内的行政权并相应产生了某些信息,那么在后续当事人申请政府信息公开的案件中,这些信息很有可能被认定为不存在或者不属于政府信息从而不予公开,这可以从“陈某与上海市浦东新区建设和交通委员会案”中看出一些端倪:虽然原告申请的《房屋拆迁管理承诺书》根据相关规定应当由被告来签订,但是被告并未依法进行签订,此时法院的判断结论就认为先行行为是否合法不在判断范围之列,但是专就政府信息的认定来看,这一政府信息是不存在的。[45]借此,可以合理推断在行政机关超越职权的情形下,其所形成的信息也非政府信息,但是这并不排除行政相对人可以针对超越职权行为本身采取行政复议、行政诉讼等救济手段。

   当然,行政职权的行使这一因素还要将内部管理排除在外,因为行政机关对于其内部公务员、人事制度等的事务管理一般不会产生对外影响,也较少会侵害到行政相对人的合法权益,而且这也是《行政诉讼法》明确列为不可诉的内容,所以这一过程中产生的信息也自然不属于需要进行公开的“政府信息”的范畴,这从法院对于“收发文记录”这类信息不构成政府信息即可得出结论。当然,这一观点是否可以扩展到政府机关的会计档案、补贴凭证等方面的内容,还有待个案的判断。[46]

   (二)行政机关的实际持有

   具备了行政职权在相应职权范围内的行使这一要素,接下来探讨的重点就转移到信息是否为行政机关实际持有上来。之所以要讨论这一要素,系源于大量案件中都涉及对于“制作、获取”的争议,特别是对于“获取”更是产生了多元化的理解。总结判决中对这些争议的审查可以看出,法院的态度基本维持在行政机关有没有实实在在地持有被申请的信息这一基本原则上,也即法院采纳的是“实际持有说”,这突出体现在对于信息是否实际存在和信息是否实际持有的审查上。

   信息是否实际存在直接关系到行政机关能否实际持有。在大量的案件特别是房屋拆迁案件中,当事人为了实现对于政府信息的公开,往往会去寻找相应的要求行政机关制作该信息的法规范或者行政机关、司法机关曾经在其他文件中提及的文件来证明其所申请信息的实际存在。实践中,法院往往要求行政机关对于申请人提出申请的信息进行合理检索、查找,如果仍无法确定信息的存在,原因可以包括查找不到、预期产生而未产生、逾期销毁等,那么就会认定为信息不存在。

   行政机关的实际持有包含了行政机关自身制作信息和根据相应职权从其他机关、单位等获取的信息。从判决中可以看出,对于这一问题的争议焦点在于如何理解“获取”。对于信息公开的申请人而言,在很多情形下需要证明行政机关确实获取了某些信息,才有可能达到申请公开的目的,而对于行政机关而言,一般都是在职权范围内的获取才有可能产生政府信息的效果。在“朱某等诉杭州市人民政府土地行政公开纠纷案”中,法院认定案涉信息是存在的,而且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第22条第1款第(三)项、第23条第1款第(三)项的规定,被告杭州市人民政府在颁发建设用地批准书的过程中肯定实际持有被申请的信息,因此判决由被告对其进行公开。[47]可以看出,法院对于实际持有的判断最终影响了对于“政府信息”的认定。

   (三)信息的实际记载

   有了前述两个要素,行政机关在自身职权范围内行使行政权所实际持有的信息,那么最后需要探讨对于信息本身的要求,也即具备何种资格的信息才有可能被认定为“政府信息”。着眼于对“一定形式记录、保存”的解释,法院的判决中实际上已经初步建立了对于信息形式的认定标准——信息本身是否具有实际记载性并且已经实际进行了记载。

   “一定形式”为解释者提供了充足的、开放性的解释空间,但是法院在对于可供记录、保存的载体形式进行审查时,往往将审查的重点放在实际记载上,也即这个信息本身是可以被记载的,而且也确实做了记载,这也是从《条例》第2条所欲实现的功能——保证公民获取信息——角度进行的设置,因为毕竟“概念的建构、适用与调整自当心系于该概念实现预设之价值的功能”。[48]如前所述,电话往来这一类的口头信息、社会传闻等一般没有以一定载体的形式出现,也就更谈不上记录和保存,从而也就不属于政府信息。[49]此外,随着现实生活中信息载体的多元化,除了传统的纸、磁带、胶卷等载体以外,越来越多的信息以网络留言板、虚拟存储空间等载体出现,这也可能为政府信息的“一定形式”提供更为丰富的外延。回顾“张某与上海市规划和国土资源管理局案”[50]中的情形,法院认定原告申请公开的“解决问题的方案”因为属于未被记载的电话口头往来,所以不属于政府信息。反过来讲,案中的电话口头往来若经过合法的记载,比如录音或者录音后的文字整理,那么根据法院的判断方式,就很可能属于“足以证明存在书面或其他形式保存的解决问题的相关方案”,也就顺理成章可能达到信息公开的目的了。

   通过对法院判决的归纳,行政职权的行使、行政机关的实际持有和信息的实际记载已经成为法院认定政府信息的三大要素。重新审视《条例》第2条的规定,在法院的认定标准下似乎可以表述为“行政机关在行使自身职权的范围内实际持有的、经过记载的信息”。这一表述相比于现有的《条例》第2条,首先在职权的定位上更为明确,也即对行政机关职权的审查必须限定在其自身所有的、职权范围以内的职权,这实际上是对“履行职责”表述的进一步限定。其次,考虑到“获取”一词兼备日常生活用语和法律用语的意义,因此法院在适用时很容易遭遇两种意义不相一致甚至完全矛盾的困境,而“实际持有”则相对清晰地通过行政机关对信息掌握的程度来解决这一问题,这也使得法院在审查时变得较为容易。最后,“一定形式”的立法表述中固然可能有立法者意欲囊括尽可能多的记录载体的想法,但是在法院的解释中,还是设置了一定的界限——经过实际记载,也即司法认定下的“一定形式”已经有了内涵上的限缩,因此其是当前阶段实际情况的反映,也代表了一段时间内法院判决的着眼点,并可以在嗣后同类案件中不断进行修正和完善。

    

   五、结语

   基于上述分析,笔者发现,法院在86件判决事例中通过构筑“政府信息”的认定要件进而解决具体的案件争议,以《条例》第2条的规定为原点,已经大致发展出行政职权的行使、行政机关的实际持有和信息的实际记载三大要素。尽管这些判决来自不同地区、不同审级的法院,但是其对观察我国当前“政府信息”的现实样态具有“标本”的作用,特别是在当前我国建设案例指导制度的时代背景下,如果可以进一步“发现”其中的先例,这些判决是可以在发挥司法对于立法的具象化解释功能的同时产生“事实上存在的客观约束力”的。[51]

   同时,通过梳理“政府信息”的认定标准也可以看到,我国当前的法律适用还处于不够统一的阶段。就一直以来我国所追求的形式意义上的“同案同判”而言,[52]不同地区的不同法院对于相同或者类似问题的认定往往差异较大;同一地区的不同法院包括上、下级法院也大致如此,只有同一法院在多个案件中的判断相对而言具有一定时期内的稳定性,比如在对“公安机关从事刑事侦查活动中获取的信息”、“行政机关作为拆迁人获得的信息”的判断中,上海市第二中级人民法院在2010年和2011年的3个案件中保持了一致的判断方式和结论,而在2009年至2012年的5个案件中也保持了一致的判断方式和结论。但是总体来看,我国不同地区、不同法院对于案件中同类争点的判断还存在着较为明显的不同,特别是判断理由的不同,这也可以反过来解释最高人民法院2005年发布的《人民法院第二个五年改革纲要》所提到的建设案例指导制度的意义——“建立和完善案例指导制度,重视指导性案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作、丰富和发展法学理论等方面的作用”。

   另外,体现在86件判决中涉及“政府信息”的认定过程中,还有遗留问题值得注意。即前已述及的内部性信息的判断问题,法院一般认为其缺少行政职责的履行从而将其排除出政府信息的范畴,这是最为典型的判决。但也有法院独辟蹊径,采取其他的路径加以判断:在张某向上海市某新区环境保护和市容卫生管理局分别申请公开“某新区排灌所已享受职工福利分房的名单及面积”[53]和“某新区排灌所退休人员养老金名单清册”[54]的两个案件中,法院均认为案涉信息属于行政机关或其下属事业单位的内部人事管理信息,而不属于《条例》规定应当公开的政府信息范畴。可以看出,这两件判决事例中的法院直接将内部信息认定为政府信息的不公开范围,从而不再去讨论其本身是否属于政府信息的问题,也即通过讨论不予公开范围的问题省去了适用《条例》第2条的过程,这是非常值得关注的现象,这一审查角度在部分同类案件中有所体现。[55]

   最后,考虑到我国判决的公开力度不足、涉及政府信息判断的公报案例和指导性案例缺乏等客观因素的影响,从86件判决事例中抽象出的法院对于“政府信息”的司法认定标准还需要不断接受检验,特别是来源于嗣后指导案例或者典型案例的修正或者充实,才能最终逐渐形成较为确定的、也更有参考意义的认定标准。但是,这并不妨碍这一研究成果为当前的审判实践提供参考,特别是通过这一归纳、分析澄清对“政府信息”认定标准内容的认识,总结不同于英美法上“具有形式上拘束力”的判例而具有“事实上的拘束力”的现有判决,为今后审判实务的推进、认定标准的形成打下坚实的基础,相信这对于刚过五周年“诞辰”的《条例》来说,是一大利好消息。

    

   注释:

   *本文系上海市政府决策咨询研究课题“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位信息公开研究”(项目号2011-Z-20-A)的阶段性研究成果。同时,本文还得到国家留学基金资助。感谢在上海财经大学“第十一期判例研读沙龙青年工作坊”和上海交通大学“都市法学习会暨公法判例研读会”上诸位师友提出的批评和建议。

   [1]参见《卫生部仍拒公开生乳国标会议纪要申请人再起诉》,来源:http://news.sina.com.cn/c/2012-12-27/033925902619.shtml,2012年12月28日访问。

   [2]参见《铁道部称火车票价不含矿泉水拒绝公开发放依据》,来源:http://politics.people.com.cn/n/2013/0205/clOOl-20430313.html,2013年2月6日访问。

   [3]参见[德]卡尔?拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2003年版,第6页。

   [4]参见张岩:《政府信息的认定》,载《中国行政管理》2012年第8期。

   [5]参见王敬波:《政府信息概念及其界定》,载《中国行政管理》2012年第8期;刘波:《政府信息概念理解上的三个问题》,载《中国行政管理》2012年第8期。

   [6]参见杨解君:《〈政府信息公开条例〉与相关法的协调》,载《江苏社会科学》2012年第5期。

   [7]参见张岩:《政府信息的认定》,载《中国行政管理》2012年第8期。

   [8]参见侯丹华:《政府信息公开行政诉讼有关问题研究》,载《行政法学研究》2010年第4期。另就“刑事行为信息是否属于政府信息的问题”,可参见于立深:《依申请政府信息公开制度运行的实证分析》,载《法商研究》2010年第2期。

[9]参见王敬波:《政府信息概念及其界定》,载《中国行政管理》2012年第8期。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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