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王军:“政府信息”的司法认定——基于86件判决的分析

更新时间:2014-03-19 13:28:50
作者: 王军  
[22]另外,在申请上海市公安局公开“上海市房资产经营公司豫园某街坊动迁办公室印鉴备案”的政府信息时,法院认为公安局只有审批刻制公章的权力,而没有对印鉴进行备案的权力,因此这一信息不是履行职责过程中的信息,也就无法构成政府信息。[23]同样的情形在“王某与山东省某厅履行信息公开法定职责纠纷案”、[24]“蔡某与上海市某新区环境保护和市容卫生管理局案”、[25]“ A与甲单位政府信息公开上诉案”[26]中都有相应的体现。这说明,对于行政机关职责的判断直接关系到政府信息的成立与否,特别是在多个主体混杂的情形下,更有必要区分各机关的职权。

   2.行政机关参与民事活动时的职责判断。行政机关在现实生活中除了扮演行政管理者的角色以外,还会在一些民事活动中以参与者等平等民事主体的角色出现,这一方面引发了公民在此情形下对于申请公开相应政府信息的意愿,另一方面也对法院如何判断政府信息提出了挑战。总体上来看,法院往往借由民事主体身份下的行政机关有没有履行职责的因素来得出该情形下的信息是否属于政府信息的结论。在“陈A与上海市黄浦区绿化和市容管理局案”中,原告向被告申请公开收到《房屋拆迁期延长通知》的“记有签收时间的收文单”。法院认为,这一信息系被告以拆迁人的身份收取的房地行政主管部门函件的收文记录,并不存在行政职责的行使,该信息也就不是政府信息。[27]不仅如此,只要行政机关以拆迁人的身份出现,法院会认定“作为拆迁人的行政机关与当事人之间产生的关系为民事法律关系,而非其在履行行政职责”,这期间所产生的各类信息均不属于行使行政权过程中的信息,也即并非《条例》第2条规定的政府信息。[28]此类判断在2009年至2012年的相关案件中都有例证,[29]这足以引起对该问题的关注和重视。

   3.行政机关行使刑事权力时的职责判断。这一问题最典型的涉案主体当属具有行政职能和刑事司法职能双重属性的公安部门。在“张某与长沙市公安局案”、[30]“杜某某与上海市公安局案”、[31]“刘某某与上海市公安局普陀分局案”[32]和“邱某某与上海市公安局案”[33]中,当事人申请的信息均系公安局行使刑事侦查权过程中制作、获取的信息。法院在审理中一致的观点是,公安局具有行政管理和刑事司法双重职能,前一过程中形成的信息属于政府信息,而后一过程形成的信息则不在政府信息的范围之内。同时,在“张某与长沙市公安局案”中,法院还在判决中提到“涉黑涉恶材料”属于刑事侦查活动中的信息而不是具体行政行为的信息,因此这些材料不属于政府信息。[34]可以看出,该法院将《条例》第2条中的“履行职责”直接理解为具体行政行为,从而排除了其他一切行为。

   4.内部信息情形下的职责判断。在“朱某某与上海市黄浦区规划和土地管理局案”中,原告朱某某通过提出政府信息公开申请要求获取“名称:徐某某的工作简历、特征描述:含担任的法定代表人”的信息遭到被告拒绝。在两审判决中,法院都以《条例》第2条的规定作为依据,认为原告申请的内部信息——人事管理范畴的信息——不属于政府信息。[35]揣度判决中法院的言辞表述,其将内部信息予以排除的做法实际上体现出其认为内部信息不涉及行政职权的行使,而仅仅是内部管理权限的运用。因此,在判断内部信息时,法院认为其缺失“履行职责”的要件从而无法构成政府信息。

   (三)信息产生的方式问题

   在符合信息产生主体和产生性质的前提下,讨论的问题就落在何为《条例》第2条规定的“制作、获取”。相对于“制作”的含义较为明确,“获取”这一法律用语就在当事人与行政机关之间产生了较大的分歧,也直接影响到了涉案信息能否成为政府信息的判断。通过梳理可以发现,法院对“制作、获取”的审查主要有以下情形:

   1.法定监督行为是否构成“制作或者获取”的判断。在“卫某某与上海市浦东新区建设和交通委员会”中,原被告双方争议的问题点在于被告是否获取了涉案信息——“上海浦东国际机场扩建工程(iv)浦建房拆许字(2005)第91号房屋拆迁补偿安置费用发放使用情况”。依照法院的认定,虽然根据《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》等规定,被告应当加强对拆迁补偿安置资金使用的监督,但不能据此证明被告曾制作或是获取了原告申请的政府信息。[36]可以看出,单纯从被告负有法定职责(监督职责)的角度,尚无法推论其在履职过程中必然“制作或者获取”了相关的政府信息。

   2.临时保管行为是否构成“获取”的判断。在“王某与上海市某区住房保障和房屋管理局案”中,原告王某申请被告公开“维修基金使用相关材料”,认为上海市某区住房保障和房屋管理局下属梅陇房管办工作人员王某代为保管了上述信息,也即获取了这些信息从而应当加以公开。法院在判决中认为,梅陇房管办虽依据《物业管理规定》临时代管上述材料但这些材料并非房管局制作,因此这样的保管不属于法律意义上的获取。[37]可以看出,法院对《条例》第2条规定的“获取”建立了认定标准,分为该意义下的获取与非该意义的获取,前者需要在行使职责的过程中以一定形式记录、保存,而后者则是类似代为保管这样单纯的临时行为。这意味着,不涉及权力行使的临时行为,包括保管、代管、存放等可能都无法列入“获取”的涵括范围。

   (四)信息存在的形式问题

   《条例》第2条将政府信息的形式规定为“一定形式”,然而对于何为“一定形式”却没有任何说明。实践中,法院对于这一不确定法律概念的判断出现在争议较为集中的口头信息、逾期销毁的信息和预期产生的信息三种情形下。

   1.未记录的口头信息是否属于“政府信息”。在“张某与上海市规划和国土资源管理局案”中,原告要求被告公开“上海新昌房产经营有限公司的黄某某在被告处会谈之事,包括被告提出的解决问题的方案”等信息,法院认为这一信息双方未做过任何记录,而且原被告也都承认关于“解决问题的方案”是通过电话口头往来的,因此不符合政府信息的构成标准。[38]可以看出,仅仅通过口头上的往来,又未作任何记录的信息不属于“以一定形式记录、保存”的信息,也就无法构成政府信息。

   2.逾期销毁的信息是否属于“政府信息”。针对原告申请被告公开“被告向上海千秋动拆有限公司企业印章的准刻证和相关信息材料”,法院认为“根据《关于重申刻制印章必须办理印铸刻字准许证手续的意见》的有关规定,企业刻制印章,需要由公安机关审核办理《印铸刻字准许证》。公安部门对各单位出具的申请刻制印章的证明凭据和出具准许证的存根的保存期限为三年,逾期予以销毁”。因此,原告申请的逾期销毁的信息不存在,也就无法公开。[39]不难发现,法院运用了逾期销毁的信息并未以一定形式记录、保存这一逻辑,得出其不属于政府信息的判断。

   3.预期产生的信息是否属于“政府信息”。在实践中,当事人根据规范性文件的要求、已有的公文等往往可以推论行政机关很可能制作或者获取了某类信息,从而申请公开。法院在此类要求公开预期产生的信息的案件中,采取的判断往往是“预期产生而未产生”应视为信息不存在,因为其还未能“以一定形式记录、保存”,不具有客观存在性,这在“陈某与上海市浦东新区建设和交通委员会案”中即有明显反映:原告申请公开的信息之一为“沪汇房地拆许字(2005)第73号的房屋拆迁承诺书”,因为其认为“依据《上海市房屋土地资源管理局、上海市建设和管理委员会关于建立房屋拆迁工作有关制度的通知》的规定,在申请房屋拆迁许可证前,拆迁人与接受委托的拆迁实施单位应与区县房屋拆迁管理部门签订《房屋拆迁管理承诺书》”,也即《房屋拆迁管理承诺书》这一信息预期应当由被告加以制作,但是法院认为被告虽然确实应当与相关拆迁人签署《房屋拆迁管理承诺书》,但被告却没有实际制作这项信息,因而其属于不存在的信息。[40]

    

   四、“政府信息”的司法认定标准

   从86件判决事例的整理来看,法院在判断“政府信息”时不同程度地对这一概念进行了内涵和外延的解释工作,有的法院甚至对这一大前提提出了一般的认定标准,比如在“李凯与四川省教育厅不履行公开信息法定职责纠纷上诉案”中,成都市中级人民法院在判决书中认为,“政府信息的法律概念包含以下几方面的内容:从信息产生的主体看,是行政机关;从信息产生的过程看,是产生于行政机关履行职责过程中;从信息产生的方式看,既可能是行政机关自身制作的,也可能是行政机关从其他国家机关、企事业单位等组织以及个人获取的;从信息的存在形式看,是以一定形式记录、保存的”。[41]但是,仅有这一件判决事例给出了这样相对细化的解释,其他法院的判决都是在解决案件争点时零星提到了相关的认定标准,还需要进行归纳与整理。因此,着眼于将86件判决事例中的法院判决理由作为一个整体的研究对象进行抽象和提取,就会实现相应认定标准的整合,最终得出一套现行有效的关涉“政府信息”的一般意义上的司法认定标准。

   经过分析,法院在86件判决事例中所体现出来对于“政府信息”的认定标准主要包括三大要素:行政职权的行使、行政机关的实际持有和信息的实际记载,以下分别论述。

   (一)行政职权的行使

   该要素属于认定“政府信息”的前提条件,这意味着一旦在信息生成过程中出现行政职责阙如的情形,那么就可以直接得出结论而无需继续审查,实践中法院也是这样操作的。因为考虑到《条例》第1条明确规定了“提高政府工作的透明度,促进依法行政”的立法目的,也即立足于行政公开的政府信息公开制度,其是作为通过法定程序对行政权制约并吸纳相对人意见的制度途径而出现的,[42]因此对“政府信息”的认定最终要回归到对于行政权的监督上来,也即必须要有行政权的存在。这一要素可以拆分为两大因子,其一是行政权的存在,其二是在职权范围内行使行政权。

   行政权的存在是首要问题,其目的在于解决处于争议中的信息是否是由有行政职责的机关所制作、获取。从组织法上来讲,《宪法》第89条规定的国务院18项职权可以看做是所有行政职权的终极来源。然而,具体到各个机关,则需要在《地方政府组织法》等规范文件中寻找其职权依据并明确职权的范围和界限,特别是需要具体到细化的职权项目上来。比如,在“蔡某与上海市某新区环境保护和市容卫生管理局案”中,法院认定被告上海市某新区环境保护和市容卫生管理局“仅负有对市政(公路)的设施养护等职权,并无城市道路建设等职权”,依据则为沪浦编(2000)136号《关于上海市某新区环境保护和市容卫生管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》第2条的规定。[43]另外,从行为法上也可以检视行政权的有无,比如,当某一行政机关作为民事活动主体、刑事司法活动主体实施相关行为时,从行为的属性即可以判断行政权是不存在的,也就当然不会产生政府信息的问题。

   有了行政权的存在,还要强调行政权在职权范围内的行使,只有这样才可能产生政府信息。根据判决中法院的态度,这一情况往往出现在申请人向某一行政机关申请信息公开,经审理后发现行政机关获取的涉案信息并非其行使自身行政权而产生的情形下。比如在“王某与上海市某区住房保障和房屋管理局案”中,原告王某申请的信息为被告临时代为保管的“维修基金使用相关材料”,法院认为《物业管理规定》中的临时代为保管并不是被告的法定职责,而属于职责以外的行为,因此这一信息并不构成被告获取的政府信息。[44]可以看出,作为被告本身是具备行政权这一要素的,但是由于案涉行为并非出于其行政权的职责范围以内,因此这一行为所获取的信息也无法构成政府信息,这是法院认定行政权存在之后提出的更进一步的要求:必须在职责范围内行使行政权。

应注意的是,当行政机关在某一先行行为中出现不作为、超越职权等违法情况,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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