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权衡 李凌:公务员收入分配改革亟须破除的四个困惑

更新时间:2014-03-13 21:46:36
作者: 权衡   李凌  
5%,远低于近年来城镇人均可支配收入7%左右的实际增长率,甚至几乎没有增长。

   为此,如果要实现公务员工资的正常增长,就必须在更短的年限内更快地得到职务晋升与提拔,这极易造成公务员群体“官本位”的价值取向,一方面大量的行政机构副职虚挂,政府机构臃肿、人浮于事;另一方面促使公务员们对权力、特权的追逐,导致比权比富、争权趋利的风气在一些地方政府部门中蔓延,严重损害了公务员的社会形象。一说给公务员涨工资就容易引起大家的反应和敏感。

   上海经济评论:那么,公务员工资收入的各种津贴、补贴依据和制度存在什么问题?

   李凌:从津补贴来看,情况更为复杂。早在1993年的公务员薪资制度改革中,国家层面就曾提出建立“地区津贴制度”,各地可根据本地经济发展水平和财力状况制定自身的“津补贴”。2006年的改革延续和明确了这一做法,在清理规范津贴补贴的基础上,强化实施地区附加津贴制度,完善艰苦边远地区津贴制度、岗位津贴制度,旨在进一步规范工资之外的收入来源,使各类“暗补”成为“明补”。然而《方案》的规定仍过于原则,仅对公务员津补贴标准出台了一个范围,即平均值不能低于每年2.1万元,也不能高于4万元,而细化政策迟迟未能出台。在此背景下,地方发放公务员津补贴的名目逐渐失序,地区、部门、单位的工资外收入基本处于失控状态。据不完全统计,各地擅自发放的津补贴名目就达300多项。由此,同一级别的公务员尽管严格遵循国家和地方政府发布的统一标准发放工资和津补贴,但因所处的地区和部门不同,各种名目繁杂的津补贴、奖金、福利及其他隐性收入的差距,使得他们的实际收入水平大相径庭。

   另一个突出的问题就是,由于公务员工资调研制度不健全,还缺少充分证据来说明公务员群体内部收入差距悬殊,但可以肯定的是,公务员群体内部收入早已分化,西部欠发达地区和一些“清水衙门”的公务员收入确实不高,不及社会平均工资。然而在东部沿海地区和“肥水衙门”中,公务员收入则成为隐形收入的“蓄水池”。这些工资外收入有的来自于部门摊派给企业的各种税费,有的来自于各部委垄断“经营”的下属实体,也有的来自于土地财政和预算外收入,公务员群体有成为利用体制优势盘剥公众的食利阶层之嫌,同时也加剧了中国经济增长过程中财税收支结构的不合理,以及滋生对土地财政长期依赖等带来的诸多恶果。

   目前公务员的工资水平虽然不高,但实际收入不低,并存在严重的结构不合理,其实质是用不规范的收入来弥补规范收入的激励机制“倒挂”,已经形成严重的负向激励效应。如果要改变这一现状,给公务员提高工资,则必须先要在制度层面严格规范公务员的收入结构和收入来源,构建和完善良性的正向激励机制。

    

   困惑三:国外经验与国内现实简单对比与盲目拷贝

   上海经济评论:现在许多讨论常常把国外公务员工资制度与中国公务员工资制度改革进行比较,你们怎样看待这种比较?

   权衡:以美国、加拿大、日本等国以及中国香港和台湾等地区公务员工资体系建设的国际比较研究,通常建议中国应当借鉴或模仿发达国家的公务员工资管理经验,似乎让人感觉,中国公务员工资体系的分配秩序混乱不是制度设计本身的问题,而是政策措施不得当,一旦向发达国家学习了、借鉴了,问题就迎刃而解。

   现实情况复杂得多,同美国等发达国家一样,中国在公务员工资改革方案中也引入了比较平衡原则,也发布了按职务、级别和档次划分的工资标准,一些地方政府根据当地经济社会发展条件以津补贴形式补助公务员收入以抵消物价上升的影响,还有一些地方政府设计了各种奖金来激励公务员努力工作。应该说,国外一些好的做法和经验,部分改革措施国内也有了,但国内外比较中也往往导致一些困惑和认识上的问题。

   发达国家的公务员工资体系建设相对完整,中国公务员工资体系建设可以适当借鉴,但简单照搬拷贝国外经验在国内往往是行不通的。由于国内外政治体制和社会环境基础存在显著差别,只有从规范国内公务员制度设计本身出发,克服内在的体制性问题,新的公共管理政策与措施才有可能起到应有的激励和约束作用。另一方面,也不能简单把处在不同发展阶段的国外公务员收入水平和国内公务员收入分配进行多少和高低之比较。这样也会引起歧义和误解。

   上海经济评论:请举一些例子。

   李凌:国内外公务员工资体系构建的环境基础是有较大差异的。

   以美国为例,一是公务员的生存环境与激励方式。美国社会总体劳动者报酬占比较高,达到70%以上,知识经济时代公务员作为一类重要的劳动者,大约有2400万人,占全美总人口的8%左右,工作稳定、衣食住行无忧。收入主要以工资为主,占到80%~90%,有利于发挥工资的激励效应。在福利保险方面,美国联邦公务员拥有的年休假、社会保险和退休金等,总体上略高于私营企业职工。公务员群体内部收入差距合理,同私营企业相当人员的收入差异也不大。

   相比之下,中国的劳动者报酬占比不到50%,全国公务员在编人员接近800万人,如果将事业单位也计算在内,那么“大财政”口径下的从业人员大概有4000万人,他们中的大部分需要为生计奔波,工资水平低于社会平均工资,而且长期停滞的工资标准进一步催生出公务员收入来源失范和收入结构无序,形成激励错位,不仅导致公务员内部的收入差距逐步拉大,而且还波及其他社会成员,产生社会分配不公。

   二是公务员的职业理想与特权思想。在美国,公务员的工资管理和决策严格依法定程序进行,法制健全、透明度高。例如,美国在1962年颁布了《联邦工资法》,统一了联邦政府公务员的工资标准;1970年和1978年又先后颁布《联邦工资比较法》和《文官改革法》;各州和地方政府公务员也由当地政府颁布有关工资的法律规定和管理,人事管理办公室(OPM)每年1月份都会根据调查资料与比较平衡原则,公布经回归和调整后得到的普通公务员工资标准(俗称“GS量表”),促使公务员工资增长秩序井然。在如此严格的制度框架内,公务员工资按其所从事工作的责任大小、难易程度和所需资格条件来决定,相对公正客观,有助于培养公务员正确的职业理想与职业道德,塑造一支崇尚竞争、高效、平等的公务员队伍,官员之间的等级观念淡薄。中国的公务员在相当程度上还受到体制因素的影响和制约,过低的工资计划和职务导向的工资增长机制,不仅严重挫伤了公务员队伍积极探索创新转型的勇气、精神与锐度,一些年轻人在公务员队伍中看不到未来的职业发展通道,导致职业理想迷失,而且还容易造成权力的资本化,或变相产生和过度使用“三公”经费,甚至滋生寻租和腐败等社会问题,加速特权思想与特权阶层的形成,从而对整体收入分配格局产生不利影响。

   三是公务员的工资分类与等级划分。美国在运用工资的比较平衡原则之前,已经对公务员的工资类型进行了详细区分。美国联邦公务员工资表主要分为两大类七个系列:第一类是法定工资系统,适用于白领雇员,包括一般工资表、外交人员工资表和退伍军人健康管理人员工资表;第二类是其他工资系统,包括行政首长表、高级公务员的工资表、蓝领工人的联邦工资表,以及行政法规决定的工资表。以占美国公务员总数85%的一般工资表(GS量表)为例,按照学科与专业又细分为23类不同的工资,并在此基础上,划分15个等级和10个档次。

   在英国,政务官、事务官、各级别的行政人员分别执行不同的工资制度和工资标准,同一类型内部的职务晋升和工资提升较为容易,但要突破各自工资类型却十分困难,不同类型之间的公务员的纵向晋升基本是被隔断的,这是英国文官制度的传统与特色。

   就中国目前的公务员工资改革而言,工资的升降只与职务大小和工作年限有关,而不考虑专业技术、职业担当和资历条件等其他能力因素,比较平衡原则在实践运用时基本上是失效的,当然也就不具有国际可比性。公务员收入分配制度改革一定要和公务员的人事制度改革联动,唯有这样,才能更有效地运用比较平衡原则,对公务员工资做出全面、规范和准确的指导。

    

   困惑四:公务员收入分配问题理论滞后与实践发展不匹配

   上海经济评论:导致公务员工资收入分配存在上述问题的关键性原因是什么?为什么大家对于同样的一个问题会有如此不同的看法和判断?

   权衡:收入分配研究和思考方面,过去人们关注更多的是分配政策问题,包括先富后富与共同富裕、效率优先与兼顾公平、沿海优先发展政策等等,这显然与改革开放一开始国家收入分配指导思想和分配政策对于收入分配有重要影响和意义有关。但是,现在则需要我们更多思考中国特色社会主义收入分配理论、制度以及分配实践问题,需要从理论创新上思考适应社会主义市场经济发展要求的收入分配制度的总体目标和顶层设计问题。

   我们院长(上海社会科学院院长王战教授、课题组顾问)的一个观点,即在现有执政党的党建理论中,收入分配理论长期严重滞后,既有分配理论的表述和阐述仅仅围绕解释收入差距、分配不公等具体问题;而忽视了社会主义初级阶段收入分配分配理论的基本依据、基本内涵以及符合社会主义市场经济发展要求的收入分配理论框架。王战院长认为,即在公务员工资收入分配方面,我们没有严格区分公务员的复杂劳动与社会一般简单劳动的区别,一方面公务员工资水平长期偏低,另一方面又通过各种名目“津贴”补贴,造成津贴高于工资,中国“工资与津贴倒挂”在全世界独一无二。

   必须从社会主义初级阶段和市场经济发展现实需要出发,充分认识复杂劳动与简单劳动在劳动力价值论中的地位和作用,正确区分决定劳动价值中的“简单劳动”和“复杂劳动”的不同,并以此为依据深入思考合理收入差距的依据,梳理收入分配合理差距与不合理分配关系,这对于落实收入分配改革,形成合理有序的收入分配格局具有十分重要的决定性作用。

   上海经济评论:实践中有没有一些已经推进的改革或者正在推出的公务员收入分配制度改革实际做法?这些做法的理论依据是什么呢?

   李凌:在公务员收入分配制度改革的过程中,也曾有过一些前瞻性的方案设计,例如,2006年公务员收入分配制度改革的目标是“限高、稳中、托低”:一是要规范津补贴,设定上、中等收入的政策范围,收入超过平均线的公务员津补贴要削减;二是稳中,即中间层的收入水平可以继续保持,也可以适当增加;三是托低,当时准备用3年时间提高低收入公务员的收入水平,特别是艰苦边远地区的公务员,使其收入达到平均水平。2008年,山西、上海、浙江、广东、重庆等地先后进行事业单位养老保险制度改革试点,对事业单位进行分类管理,有行政职能的纳入公务员的劳动保障体系,具有经营性质的事业单位,将参照企业职工保障制度进行改革。然而,这些改革措施却大都停滞不前,未能取得预期效果。究其根源,我们认为,改革实践缺乏分配理论的指导,无疑是导致改革措施缺乏执行力和前行的动力的重要原因。

   上海经济评论:那么,公务员工资的制定依据究竟是什么?

权衡:这些问题一直困扰着我们,也是导致大家对目前公务员工资改革产生各种不同看法的原因,造成很多改革只停留在原则层面而无法落实到操作层面。目前,理论界比较认同的公务员工资制定依据是比较平衡原则,2006年的《方案》中也明确要求,“建立工资调查制度,定期进行公务员和企业相当人员工资收入水平的调查比较”。我们认为,探寻公务员收入分配制度改革的理论依据,需要回归到工资概念的本源上,区分复杂劳动与简单劳动,构建公务员工资形成的理论依据与合理的增长机制。 (点击此处阅读下一页)


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文章来源:东方早报·上海经济评论
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