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殷啸虎:论特别行政区行政主导下的行政权控制与监督

——以澳门特别行政区为例

更新时间:2014-03-12 10:16:46
作者: 殷啸虎  

    

   摘要:  行政主导是特别行政区政制的基本特征。这一制度安排既是基于历史的考虑,也是出于现实的要求。但行政主导体制所存在的最大问题,就是对行政权运行监督的不足。由于行政主导体制本身所具有的行政权一权独大的特殊性,使得在实际运行中,在如何健全和完善对行政权的有效监督和控制等方面,依然面临一些比较突出的问题。要健全和完善行政主导体制下的行政权控制与监督,应当从完善立法监督机制、依法规范行政权的运作、完善司法审查机制、扩大公民参与,以及充分发挥社会监督功能等方面入手,通过构建良性的互动关系,实现对行政权的有效控制与监督。保证行政主导体制在法治的轨道上有序、有效和规范运行。

   关键词:  特别行政区;行政主导;行政权;澳门特别行政区

    

   分权与控权是现代宪政制度安排的一项核心内容。特别行政区由于其特殊的历史及现实原因,采取了以行政主导为核心的政制模式。这一模式体现了特别行政区政治制度的特点,适应了特别行政区政制发展的要求。尤其是澳门特别行政区,

   但同时,由于行政主导在客观上形成了行政权一权独大的事实,在实际运行中也产生了一些问题,引起了不同的看法。如何有效规范行政主导体制下行政权的运作,加强对行政权的监督,是维护特别行政区政制稳定、提高行政效率所不可忽视的问题。

    

   一、问题的提出

   行政主导是特别行政区政制的基本特征。通过正式程序(包括多数投票)产生代表的代议制民主,特区居民享有基本法保障的政治自由和居民自由,保有免受公权力干预的私人领域,政治文化呈现多元化和个人主义,彰显民主的价值;同时,它又克服了过去“总督制”下高度专权、绝对主导、行政霸道,扬弃了“三权分立”制下只讲制衡、不讲配合导致的掣肘和停顿,防止了议会制下可能出现的政府更迭、管治不稳。是“一国两制”下地方民主政治体制的模式。[1]

   行政主导的政治体制必然使得行政管理具有更大的权力,但“主导”并不意味着行政权力可以超越法律的规范,行政权的运行必须严格按照《基本法》的规定,并根据《基本法》的要求,接受立法机关、司法机关以及社会各方面的监督。这既是法治社会的基本准则,也是保证行政主导体制规范运行的前提条件。在行政主导体制下,由于行政长官及特区政府享有非常广泛的职权,在政策制定以及提出法案等诸多方面具有主导性的地位,加强对政府行为的监督制约,无论是对于严格落实基本法的各项制度与规定,还是对于保障权力的正确运用和防止权力出现偏差,保障政府政策和行为的合理性和认受性,并最终保障特区的整体利益,都至关重要。行政主导决不意味着行政独大甚至是行政专断,决不意味着行政机关可以不要立法机关的监督制约,恰恰相反,越是实行行政主导,越是要强化立法监管的监督制约力度。否则,必将导致权力运行上的失衡和无序。这既是权力分工与制约原理的客观要求,也是保证行政主导体制下特别行政区政治发展和稳定的基本要求。

   然而,不可否认,由于历史与现实的原因,导致行政主导体制所存在的最大问题,就是对行政权运行监督的不足。

   首先,从历史来看,行政主体体制无疑是殖民地政治文化的产物,目的是为了加强宗主国对殖民地的控制。香港和澳门回归祖国后,继续保留行政主导体制,既是基于“一国两制”方针,也是维护特别行政区政制稳定的需要,但这种体制强调的是行政效率,但如何适应民主的问题就日益凸显出来。正如有论者指出:行政主导作为殖民地管治时代的一套强行植入的政治体制,它体现的是所谓宗主国的国家意志和政府利益。这种体制格外强调的价值观是管治的效率,其最大的缺憾则是本地民意民情的被漠视。[2]在这种情况下,对行政权的监督不可避免地要服务于行政管治的效率。

   其次,从现实来看,香港和澳门特别行政区《基本法》在确立行政主导体制的同时,对如何监督行政权的运作有着具体的规定,但监督不力、甚至是监督缺位的情形在实际上是存在的,这也是目前各方面都比较关注的问题。有论者就指出:这一体制在实际运作中产生了一些新的问题,在澳门就表现为行政机关行使权力缺乏必要的监督。[3](关于这一点,我们将在下文中具体分析)

   再次,从实践而言,对行政权的控制是现代宪政制度设计的基本目标和基本要求。古今中外政治发展的实践证明,对权力的监督与控制是法治的基础与保证。任何人,只要其手中的公权力不受约束,便很难脱俗地抗拒腐败与滥权的诱惑,并必然会以公权力的名义行侵害私人权利之实,为自己谋取利益与好处。为了保证公权力不被滥用,防止私人的权利受到以公权力的名义而实施的侵害,就必须在从决策到执行的整个过程中,对公权力行使者的行为进行全方位与多层次的监督。特别行政区民主政治的发展,首先从理论和实践层面对如何完善行政主导下的行政权运行进行有效监督提出了要求。以政府的自由裁量权为例:按照《基本法》特别行政区政府在管理行政事务时,享有一定的自由裁量权。特别是在行政主导体制下,必然使得行政管理具有更大的自由裁量权。自由裁量权的合理、合法使用有利于提供处理行政事务的效能;但一旦政府官员滥用自由裁量权,就有可能滋生腐败。因此,自由裁量权的行使必须受到社会各方面的监督,以保证权力的规范运行。

   从特别行政区政制发展的实际出发,要维护“一国两制”原则指导下的特别行政区政治稳定和社会稳定,就必须坚守行政主导体制;要维护行政主导体制的稳定与有效运作,推进特别行政区民主化发展,又必须对行政主导体制下的行政权运作有一套必要的、有效的并且是完善的监督机制。要做到这一点,就应当对现行行政主导体制下行政权的运作实践进行检讨,在肯定其积极方面的同时,分析存在的问题并寻求解决问题的对策。这也是特别行政区民主政治建设和法治建设所不可回避的问题。正如原澳门特别行政区立法会主席曹其真在纪念澳门特别行政区基本法实施10周年座谈会的发言中所说:基本法所确立的特区政治体制是行政长官具有较高的法律地位和较大的决策权限的行政主导型政治体制,行政与立法既相互制衡又相互配合。这一体制的目的是为了保障特区政府能较灵活地制定符合社会发展及社情民意的政策,并及时纠正在施政中所可能出现的缺陷与不足,从而提高施政效率。也正因为行政机关享有较大的权力,因而基本法要求在体制上必须完备各种监督制衡机制。经过十年的实践,我们对这一体制的认识虽然已大大深化,但在妥善处理体制运行所必要的权力制衡方面,也就是说在保障行政主导权的行使合法、合理的同时,强化立法机关对行政的监督,建立一个良性互动的行政立法关系仍然是特区未来工作的重点之一。[4]

    

   二、行政主导体制的渊源与原因

   如前所述,行政主体体制无疑是殖民地政治文化的产物,目的是为了加强宗主国对殖民地的控制。香港和澳门回归祖国后,继续保留行政主导体制,既是基于“一国两制”方针,也是维护特别行政区政制稳定的需要。吴邦国在纪念中华人民共和国澳门特别行政区基本法实施10周年座谈会上的讲话中指出:“(澳门)基本法从我国国情以及澳门的历史与现实出发,为澳门特别行政区规定了一套有特色的崭新制度和体制。这当中最重要的有两条,一条是明确澳门特别行政区的法律地位,既表明澳门特别行政区处于国家的完全主权之下,又赋予澳门特别行政区高度的自治权。也就是说,澳门特别行政区的高度自治权不是澳门固有的而是中央授予的。从这个角度讲,基本法是一部授权法律。另一条是确定澳门特别行政区实行以行政为主导的政治体制,行政与立法既互相制衡,又互相配合,司法独立。这套政治体制既保留了澳门原有政治体制中行之有效的部分,也适应了澳门回归祖国后的现实需要,是实现‘澳人治澳’、高度自治最好的政权组织形式。”[5]因此,要了解行政主导体制的特点及存在的问题,首先必须对这一体制的历史渊源以及形成这一体制的原因作一分析。

   客观地说,特别行政区行政主导体制带有鲜明的殖民地政治文化的色彩。在英国对香港进行殖民统治时期,港督作为最高行政长官,在香港政制格局中居于最高地位,而行政局和立法局仅是其执政的辅助和咨询机构,至于其下所设布政司署、财政司署和律政司署等公务员机构则都是他的执行机关。此外,港督还掌握着相当的司法权。因此,这种体制与其说是行政主导,还不如说港督主导更切合实际。

   当然,这种体制的渊源还是英国在殖民地的政制模式,因为英国对殖民地的统治主要是通过总督来实现的。总督作为女王在殖民地的代理人,代表女王和英国政府行使统治权。香港作为英国的殖民地,自然也不例外。港督作为香港殖民地时期的权力核心,其全部权力来自于宗主国英国,而且核心部分是行政权力,从而形成了以行政主导体制为核心集权政制,并且通过对人事权和立法权的控制而更加强化。在人事上,总督有权委任两局官守、非官守议员,任命除布政司、按察司和三军司令以外的其他官员以及除最高法院以外的各级法院的法官、总薪级表第4级和以下级别的官员,另外港督还可以委任太平绅士。同时,港督还可以对任何官员给予停职、免职以及其他纪律处分。

   在立法权方面,港督兼任立法局主席,行使着重要的立法权力,包括:委任立法局官守议员和官委议员;撤销不遵守香港法律的立法局议员(包括民选议员)的职务;批准或否定立法局的法律;为立法局民选议员的选举制定法律,包括决定选区,每个选区的议席,选民、候选人和当选人的资格限制以及民选议员的任期;解散立法局;指定立法局每次会议的开始及结束日期;在每次立法局开会时致辞并提出立法纲要;决定应否在正常会议之外召开特别会议;建议或拒绝建议立法局接受有关税项或动用政府收入等方面的请求或动议;有传召豁免证人向立法局或其辖下的委员会提供证据的权力;等等。此外,港督还有着一项重要立法权:紧急立法权,即在港督认为紧急或对公众有危害的任何情况下,他可以颁布如何他认为符合公众利益的法令。因此,从某种意义上说,在殖民地时期香港的立法权是从属于行政权、并且为行政权服务的,行政权构成了香港政制下的权力中心,而港督则是行政权的中心。[6]

   澳门的情形与香港有着类似之处。澳门成为葡萄牙的殖民地后,与香港一样,由澳督掌握了澳门政治生活中的权力。至19世纪中后期,澳督彻底获得澳门政治行政的主导地位,成为了澳门政治体系和权力结构的核心。直到1976年颁布的《澳门组织章程》,赋予澳门地区“自治权”,承认澳门是葡萄牙管治下的中国领土,澳门政治由此开始走向民主化,具体表现则是依据《澳门组织章程》,成立一个与澳督分权的政治机构——立法会,使得澳督完全主导澳门政制的局面终于发生变化。但尽管如此,直到1999年澳门回归中国之前,以澳督为代表的行政权始终居于主导地位的政治传统并没有改变,并呈现出如下几个特点:

   首先,从澳督的权力渊源看,澳督仍是澳门政治的权力核心。根据《澳门组织章程》及《葡萄牙宪法》的相关规定,澳督在澳门代表葡萄牙法院以外的所有其他主权机构——总统、议会和政府。这也就意味着葡萄牙在澳门的管治,是通过授权澳督进行的,仅有司法权除外。从而也使得行政主导之传统得以延续。

其次,从澳督的权力范围看,澳督仍享有最大化的权力范畴。澳督无论是对外还是对内,在既定政制体制中都仍然处于主导地位。根据《澳门组织章程》及相关规定,澳督在澳门总体代表葡萄牙主权机构,拥有除法律规定保留给葡萄牙主权机关之外的全部行政权和部分立法权;有权在对内和对外关系上代表澳门,制定内部安全政策;有权在必要时采取适当措施维持内部治安、恢复社会秩序。惟有在对外关系和外部安全上,须得到葡萄牙总统的授权。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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