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殷啸虎:论特别行政区行政主导下的行政权控制与监督

——以澳门特别行政区为例

更新时间:2014-03-12 10:16:46
作者: 殷啸虎  

   第三,从澳督与立法会的关系看,澳督仍居于支配性的地位。根据《澳门组织章程》规定,澳督有权委任立法会23名议员中的7位,可无须邀请而列席立法会会议并发言,可颁布立法会通过的法律令其生效,亦可行使否决权来否决立法会虽已通过、但澳督不同意或认为违法或违宪的法律,甚至还有权以公共利益为理由向葡萄牙总统建议解散立法会。此外《澳门组织章程》还规定,澳督的立法权包括三类:一是共享性立法权,即没有明确保留给葡萄牙主权机关或澳门立法会的立法权力;二是局限性立法权,即须经澳门立法会事先许可、或在立法会解散后行使的立法权;三是专属性立法权,即明文规定保留给总督的立法权,一般与公共行政的组织和运作有关。

   第四,从澳督与司法机构的关系看,依据《澳门组织章程》及相关规定,澳督代表葡萄牙总统对澳门进行管治,所获授权虽然广泛,但并不包括司法权。不过,从澳督所享的行政权之一就是“保障司法当局的自由及其独立性”。在1991年之前,澳门司法体系及其运作全盘照搬葡萄牙司法体制,并无独立而具终审性的本地司法机构。不仅如此,至1991年澳门通过《澳门司法组织纲要法》时,总督还有权根据澳门司法高等委员会和澳门司法委员会的建议,委任澳门各级法院院长及法官,委任检察院助理总检察长、检察长和检察官。[7]

   因此,香港和澳门政制发展的历史,形成了以港督和澳督为代表的行政主导体制。在制定特别行政区基本法、确定特别行政区的政制的过程中,出于对从香港的法律地位和实际情况出发,基于既有利于维护国家的主权、统一和领土完整,又能保证香港特别行政区实行高度自治;有利于香港的经济繁荣与社会稳定,有助于香港的资本主义经济的发展,同时兼顾社会各阶层的利益;既保持香港原有政治体制中行之有效的部分,又循序渐进地逐步发展适合于香港情况的民主制度这三项原则的考虑,在《基本法》中体现的行政主导的精神。

   当然,除了历史的原因以外,基于现实的考虑无疑也是特别行政区实行行政主导体制的一个重要原因。因为在在中央与特别行政区关系之间,行政长官是一个连接点,起到承上启下、上通下达的作用。也就是说,中央通过行政长官对特别行政区实行管辖,特别行政区通过行政长官承担对中央负责的责任。这样不仅充分体现了“一国两制”政策,和《基本法》的精神,确保了以行政长官为核心的行政权在执政中居于主导地位并保障政权的顺利运作,保证了回归后特别行政区政府施政的顺利开展,以便于控制和维持香港社会的稳定。关于这一点,香港大学法律学院陈弘毅教授在《行政主导概念的由来》中指出:强调行政主导与肯定中央政府对香港的权力相关。他引用了港澳办副主任陈佐洱的讲话:“特区政治体制必须以行政为主导,除了这种制度是经实践证明行之有效外,最重要的是只有行政主导的政治体制,才能做到《基本法》规定的行政长官对中央负责。无论是立法主导还是三权分立制度,都无法做到这一点。”[8]

   因此,行政主导体制的确立是基于历史与现实因素的考虑,但行政权独大又必然会带来行政权运行监督的不足的问题。如何才能既坚持以行政为主导的政治体制,又做到行政与立法既互相制衡,又互相配合,有效监督和控制行政权的运行,就成为特别行政区政制安排中不可忽视的问题。

    

   三、现行体制下对行政权监督的制度安排及存在问题

   在现行体制下,对行政权的监督主要来自于三个方面,即立法机关、司法机关以及行政机关自身。

   (一)立法机关对行政权的监督

   在行政主导体制下,特别行政区的行政权与立法权之间的关系不同于“三权分立”体制下的那种彼此独立、互相制约的关系,而是在互相配合、互相沟通基础之上的良性互动关系的监督与制约机制,目的是保证行政权在合法的范围内运行。因此,这种监督的实质是一种“配合性监督”,即立法机关监督的目的是配合行政权的依法有效运行,为行政机关依法施政保驾护航。正如原澳门特别行政区立法会主席曹其真在《立法会主席十年工作情况的总结报告》中所指出:“回归十年来,无论是对于政府法案的审议工作,还是对政府施政方针以及重大政策的制定与完善,对政府财政预算案的审议通过,对政府的日常工作进行监督等方面,立法会均全力配合政府施政。”[9]

   根据《澳门特别行政区基本法》的规定,特区立法会的职能主要由两部分组成:一项是立法会的基本职能,即立法职能,包括制定、修改、暂停实施和废除法律;另一项是立法会的监督职能,即审议、批准税收和财政预算的权力,具体包括审核、通过财政预算案;审议预算执行情况报告;决定税收,批准由政府承担的债务;辩论施政报告;就公共利益问题进行辩论;接受澳门居民申诉并作出处理;依法指控和提出弹劾案等。上述监督职能通常是在行使过程中与行政发生互动而发挥其效能的。

   立法机关的监督权主要有质询权、辩论权、调查权、弹劾权等。

   质询作为立法会议员监督政府的重要手段之一,它是议员以书面或者口头的方式向政府首脑或政府部门的主要负责人就公共政策、社会重大事件、官员行为等问题提出质询,并要求政府合理解释,而政府对议员的质询必须作出答复。质询权的行使是贯穿于政府施政的整个过程。质询是议员行使监督权的主要形式之一,评价一届立法会是否能较好地行使监督权,很大程度上取决于议员对于质询权的行使。

   辩论权是立法会议员与政府间就政府拟定或制定的政策进行讨论,以及通过辩论来与政府沟通,并促使政府制定出一项政策。主要表现为立法会议员听取行政长官的施政报告并进行辩论和就较大的公共利益问题与政府展开辩论。

   调查权是依照《澳门基本法》第71条第8款,由立法会在行使第71条规定的前7项职权时,如有需要,可传召和要求相关人士作证和提供证据。立法会的调查权实际上是对公共利益的实现过程或结果进行监督。[10]

   如果行政长官有严重违法或渎职行为,立法会有权对行政长官提起弹劾案,当然,要使弹劾案成立,必须符合四个法定要件:一是有三分之一议员联合提出弹劾动议;二是经立法会议员二分之一简单多数通过决议,委托终审法院院长组成独立调查委员会进行调查;三是调查委员会向立法会报告调查结果,以议员的三分之二多数通过弹劾案;四是将弹劾案报请中央人民政府决定。弹劾权是立法会监督行政长官依法施政的最重要权力,但弹劾事项最终是否能够成立的决定权在中央。

   (二)司法机关对行政权的监督

   司法机关对行政权的监督主要体现在司法部门对行政部门和行政人员的监督。《澳门基本法》第36条规定了澳门居民对行政部门和行政人员的行为向法院提起诉讼的权利。除法院外,检察院在维护法制,监督行政权力的运行方面,也发挥着重要的作用。《澳门基本法》第90条规定澳门特别行政区检察院独立行使法律赋予的检察职能,不受任何干涉。体现出检察院的权限之一是对公共行政部门执法程序进行法律上的监督。根据澳门特区检察院网站的统计数据显示,检察院驻行政法院办事处2007年度行政司法上诉案件为29件,2008年度为88件,2009年度为105件。从逐年上升的数据中,可以看出司法监督的力度正在加强。从一定程度上讲,司法监督推进了行政部门依法施政。[11]

   司法机关对行政机关监督的一个重要方面,就是对行政法规的司法审查。制定行政法规是行政长官的一项重要权力,而在行政主体体制对行政法规难以监督的问题,也一直是一个政治难题和法律难题。而在司法实践中,澳门特别行政区中级法院和终审法院在多个司法案件的判决中均表示,在对行政行为所提起的司法上诉中,法官可以对一个行政法规的合法性提出附带性审理。[12]2005年-2007年,一个涉及在澳劳工居留问题的案件,就因涉及对澳门行政长官颁布的第17/2004号行政法规的司法审查问题,而先后经历了终审法院的二审和中级法院的重审。[13]

   (三)行政机关自身监督

   行政机关自身监督是澳门特别行政区行政权监督体系中的一项重要环节。除了我们熟悉的廉政公署、审计署等经常性的监督以外,对行政领导的问责制可以说是一个重要的监督手段。根据澳门特别行政区立法会于2009年7月23日通过的第15/2009号法律《领导及主管人员通则的基本规定》,领导人员在其部门的职责范围内,有责任忠诚地协助政府制定所属领域的政策,以及组织及领导其部门,以便与监督实体紧密合作,确保政策的执行。如果领导人员如不遵守或不完全遵守上款的规定,以致影响已采取的政策或其执行,可被谴责,且不影响倘有的其它责任。对领导人问责方式主要有公开谴责、告诫、免职等,由行政长官做出。

   除此之外,为了加强和健全对行政权的监督,澳门特别行政区还通过各种途径进行社会监督。除了《基本法》第71条明确规定澳门居民可以向特区立法会提出申诉,第95条规定非政权性的市政机构可以就文化、康乐、环境卫生等方面的服务向特区政府提供咨询意见以外,更多的是新闻媒体舆论监督、网络媒体舆论监督、社会团体监督等。以确保权力透明行使,提高行政人员的法治意识,保证行政机关依法行使权力。

   澳门特别行政区对行政权监督的制度安排,充分体现了行政主导的特点,适应了澳门特别行政区政治和法治发展的要求。当然,由于行政主导体制本身所具有的行政权一权独大的特殊性,使得在实际运行中,在如何健全和完善对行政权的有效监督和控制等方面,依然面临一些比较突出的问题。

   第一,如何正确看待并处理好监督与配合的关系。如前所述,立法会对行政权的监督实质上是一种“配合性监督”,监督的目的是为了配合行政权的有效运行,监督本身就是配合的一种形式和手段。而且这种配合是双向的,不仅立法会应服从并服务于行政主导的大局,尊重并维护行政长官及其领导下的特区政府所具有的权威与职权,全力配合政府施政,同时特区政府同样也要尊重立法会所享有的职权,尊重立法会所应有的独立性和法律地位,主动配合立法机关的工作。但事实上,特区政府在配合立法会的工作方面仍然有相当大的改进空间,在某些关键环节甚至还存在着严重的不足甚至是缺陷,因而极需加以弥补完善。虽然从总体上说这种以配合为主、融监督于配合之中的做法,适应了行政主导体制的要求。但这种以配合为主导的监督模式必然会影响到监督的实际效力,使得立法机关对行政权的制约乏力。正如有论者指出:如果过分注重配合的一面,立法会就有可能成为橡皮图章,无法发挥现代议会应有的政治功能。因此,适当地增强立法会的制约功能,避免形成“配合吸纳制约”的格局,寻求配合与制约功能的最佳组合,是行政主导制在实际运行过程中应该实现的根本目标。[14]

第二,如何解决立法监督不足的问题。从某种意义上说,立法监督不足的问题,在很大程度上与前者有着密切的关系。按照基本法的要求,政府工作进行监督是立法会的一项重要职权。但近年出现的东亚运超支、前工务司司长欧文龙贪污案却暴露出立法监督的薄弱性,行政主导也受到“行政独大”的诟病。而政府对立法会的监督,如在对待立法会的质询、辩论等平常监督方面,还存在着拖延推诿、避重就轻等现象。有时议员的质询得不到及时回复,有时即使回复也采取形式主义的态度。对此,前澳门立法会主席曹其真也坦承:“毫无疑问,特区政府无论是在决定政府的政策,还是在决定提出法案方面,均处于主导性地位,并为此享有非常大的权限,但这种主导性地位绝不意味着排斥立法机关的参与,无需听取立法会的意见和建议甚至是批评;也绝不意味着政府在具体工作安排上可以不考虑立法会的实际情况和工作安排,将立法会视为程序上的表决器和政府的附庸,而恰恰应当是相反。但令人遗憾的是,回归十年来政府在很多重大事项的决策上并没有与立法会进行充分的沟通与协商,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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