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于洋:税还是费:中国环境管制的结构性矛盾

更新时间:2014-03-11 14:40:33
作者: 于洋  

  

   从中国共产党十八届三中全会发布决定,到中国总理李克强首次《政府工作报告》(以下简称报告),时隔近四个月。期间一系列改革开始启动,其中也包括环境保护方面。李克强在报告中阐述了2014年中国政府在环境生态保护方面的工作计划,也在财税体制改革部分特别提到“推动消费税改革,做好环境保护税立法相关工作”。然而,正是报告中提到要推动环境税而非环境费,体现了中国环境管制结构中存在着的结构性矛盾:即中央集权的制度安排与环境管理地方政务属性间矛盾。

   在中国,“税”是全国性的,无论国税还是地税,都由中央统一制定税率,区别仅在于谁来支配税收收入,而相应的“费”则是由地方自行决定费率的税收模式。不少环保人士认为,由于地方政府顾忌本地的经济发展和利益分配,因此他们会刻意压低环境费率或降低监测力度,导致环境保护激励不足。因此这些环保人士主张由中央管环境,由中央制定环境税率。然而笔者必须指出,这样的看法忽略了环境税的地方性本质,不仅不能从根本上解决地方环保动力不足的问题,还削弱了环境税的政策效果,扩大了其负面影响。

  

   环境资源价格的区域差异性

   环境税的本质,是将环境容纳污染物的能力作为资源,并对该资源进行定价。理论上,环境资源的价格是地方性的,其定价应当有地方环境管制当局制定而非全国统一设定。然而,根据中国税收相关制度,一旦环境价格以环境税的形式确立,其税率由全国统一制定,地方很难对其进行调整。这种环境价格区域差异性和环境税率全国一致性间的矛盾会不仅会削弱环境税在抑制污染排放上的功效,还会加剧该税对经济发展的负面影响。因此,笔者认为,环境价格应以环境费的形式体现并由地方政府制定费率。

   之所以说环境资源价格具有区域差异性,一来这是因为大多数污染物都影响的是排放地区而非全国,二来环境资源的价格体现的是一个地区发展水平与环境资源稀缺性之间的关系。一般而言,环境资源价格和当地的发展水平和污染容纳能力等因素有关;经济发达、居民收入高的地区往往环境定价水平也较高。发展滞后、人民贫穷、就业压力大、环境敏感度不高的地区,环境资源就不那么稀缺,环境价格相对就较低。

   地方当局在思考环境保护时顾虑经济发展和利益分配,这部分上是一个负责任政府的正常决策考量。环境资源作为一种生产要素,不同区域间环境资源价格的差异影响着这些地区未来发展的潜力和方向,也是驱动了区域分工和产业转移。正确、有效而具有地区差异性的环境定价,能够协调和兼顾不同发展水平地区的经济成长和环境保护。例如在环境承载污染容量大、经济发展滞后的地区,较低的环境定价会和低人力资本等成为这些欠发达地区在市场分工中的比较优势,获得产业转移和发展的机会。在欠发达地区,虽然由产业转移导致的污染造成了损失,但当地民众也能够通过经济发展获得的其他方面的福利提升得到补偿。

  

   下放环境价格定价权

   如果以环境税或全国统一排放标准的形式,人为的将各地环境资源拉平,这不仅会造成发达地区环境保护动力不足,更会抑制欠发达地区的经济发展。不仅阻碍了产业的有序转移,更迫使人口更多的集中到发达地区,对该地区环境承载力形成更大压力,进一步拉大真实环境价格与环境税之间的差距。

   更为严峻的是,由于环境税费的征收基于对污染排放的核查,即便中央制定了严厉的环境排放标准或高昂的环境税率。地方政府也可以通过降低核查力度等方式变相实现地方对环境价格的体现、降低环境税率。如果地方政府以这样的方式体现环境价格的差异性,这一方面使得环境税的政策效果无法得到真实体现和评估;更重要的是,这样的机制提供了大量寻租的机会。

   从上述分析中,可以看到中央集权式的环境管制与环境问题的地方政务行之间的矛盾,若处理不当不仅加剧环境政策对经济实体的影响,更会影响这些政策改善环境的能力。因此,正视环境价格的区域差异性,将环境价格定价权下放地区,令地方自定费率、自行决定所收取环境费的分配方式和利用模式,才能让环境定价真是反映环境资源的稀缺性,成为有效配置资源的政策工具。

  

   中央集权模式下的环境资源定价与管制

   如果需更有效的体现环境资源价格,还要破解地方当局环保积极性不足的问题。但破解的方法不是让中央制定税率,而是推动绿色税改。地方当局在思考环境保护时顾虑经济发展和利益分配,无可避免的会基于本地财政收入的考虑,压低环保费率——毕竟,环保费的开征对实体经济无可避免的会产生冲击,降低地方当局乃至中央政府的税基。要解决这一矛盾,就需要对地方当局的收人结构进行调整,进行绿色税改。绿色税改不仅有“增”,还要有“减”。在征收环境税的同时,要降低对其他扭曲性税种征收。逐渐用纠正扭曲性的税种(环境能源税等)部分替代和抵消扭曲性税种(对劳动力和资本等投入性要素征收的营业税、消费税等)。

   一方面,用环境税替代扭曲性税种,能够降低环境税对企业造成的税收负担,抵消环境税开征对整体税基的影响。更重要的是,绿色税改改变了地方政府的税基,使其财政收入更多依赖环境税。绿色税改使得对污染排放的监控不仅仅是找企业麻烦,更是帮政府找钱,而排放监测不仅再是环保一家的事,而成为环保、财政和税务等多方关注的问题。

   在中央集权体制下,中央政府应着手推动地方税务结构的变化,而非代替地方政府制定环境税率。在更合理的税收结构下,让地方政府基于其环境承载力和经济发展水平制定环境费率。而目前,环保体制改革在这一方面方向的模糊,使得环境价格体制改革的效果具有高度的不确定性。上述矛盾的存在将成为制约未来中国环境管理有效性的决定性阻碍因子。

  

   (作者是环境专业博士研究生,现就读于斯坦福大学环境系和经济系,研究方向是环境经济学和能源经济学。《金融时报》中文网)

  


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