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胡佛:台湾监察院制度的展望

更新时间:2014-02-16 00:34:35
作者: 胡佛  

    

   今天是贵院的院庆,又正值春节的期间,先要向诸位同仁及贵宾祝贺及拜年。在这个重大庆典的时日,我应邀到贵院就“监察院制度的展望”表示一点看法,真感觉到非常荣幸。“展望”有着重大的方向,目前社会出现许多政治问题,我就根据其中几个较重要的,而值得监察院在今后发展上特别重视的,提出几点浅见及愿景,所以我的讲题也可以是:“当前监察体制的发展方向”。因为重点在大方向,所以我就不重细节,可能有些空泛,敬请大家指教。

    

   一、维护国脉的传承

   对中国历史具较深入研究的人士,皆认为中国是人类历史上“超稳定的国家”。国家能够“超稳定”主要在于中国自古以来建立考试、监察二权牵制皇权的分权体制与文化。这种体制与文化是以“人本主义”及“菁英主义”为基础,着重“人治”的良善治理,且不随王朝的更迭而改变,成为历史中国的立国精神与政治“宪章”。这一“宪章”凝固了中国的整合与发展,并在历经多种患难后,使得国脉的传承始终不断。

   孙中山先生创设民国,以西方的行政、立法与司法的三权,取代皇权,并结合中国传统的考试、监察的两权,形成五权分立的政府,这使得中国传统的“人本主义”、“菁英主义”与西方现代的“民主主义”与“法治主义”相融合。孙中山先生的创设,不仅促进良善的治理更臻完善,其中特别重大的意义则在国家的生机与命脉获得进一步的充实与滋长,使得中国超稳定的国脉,历久常青,传承不绝。

   但台湾近若干年来出现某些“去中国化”,“废考试、监察两院”,以及贬抑孙中山先生五权理论为“拼凑”的种种声浪。作为国家基本体制五院之一的监察院竟有三年多(2005-2008)之久不能运作,形同废置,造成国家整合及稳定的严重危机。现监院虽已恢复,潜伏的危机仍在。今后监察院必须要有废监察院即毁损国家稳定与整合的高度警惕,无论在理论与实务上皆要强力肯定监察院存在的价值。不但不能受到前述那些声浪的影响,更要坚定而积极地加以驳斥,并有所作为,如修订法规,明定在下届监院未能行使职权时,由原任监委续任,以及比照司法院,不得删减预算等;再如公职人员出现此类的言行,若涉及违法、失职,即应加以纠弹。

    

   二、坚持菁英的制衡

   五权体制的运作,重点在权力的分立与制衡,但深入一个层次看,即可发现另有一层机制的制衡,那就是相对民粹政治,司法、考试、监察的菁英治理所运作的独立权力及防制。菁英的良善治理主要根据专门的知识及能力,这样的菁英结构当然要独立于民粹政治的操弄,并进而防制滥权,否则就难能顺利运作。

   在另一面,民粹政治在性质上强调个人的诉求与权力皆至高无上,这种人人皆是精粹的观念,在各种政治、社会及媒体势力的牵引下,常不能遵行既有的政治规范。纵在一个民主规范相当周延,参与管道也非常畅通的国家,也常易出现一种体制外,甚至反体制的行动,破坏到民主与法的正当性与正常运行,更进而妨碍到菁英结构的良善治理。为了防制民粹政治的操弄与滥权,菁英治理的制衡,当然十分重要。

   近年来,台湾已经常出现民粹操弄及滥权的现象,这在若干仍存争议的案件中可以发现到,如军公教退休金案、军法改制案、司法关说案等。试以军法改制案看,在士官操练致死的法医报告尚未作出前,喧腾的舆论,有如公审,社会不断受到震撼,政府则不能权衡轻重,急速改制。我在惊愕之余,联想到梁启超一首诗中的名句:“军魂销尽国魂空。”面对这样的民粹操弄的情势,监察院似应特别警觉,一面当然要尊重公民依据民主规范所行使的参与权,但民粹并不就是民主;滥权更无益于民权,所以另一面则要加强菁英制衡的功能。不仅在各种监察权的行使上,排除各种民粹的压力与干扰,更要运用监察权的机制,监督及遏阻其它四院的公职人员在民粹压力与干扰下,所作出的违法失职行为,特别是行政院的不当措施,上列一些案例皆可供监院作进一步的省察。

    

   三、发展防肃的功能

   监察院主要行使的监察权为两种,即纠正与弹劾,主要的对象为行政院的各项失当的设施及公务人员的违法失职。但这两项纠弹权皆在事件发生后,才能行使,且在制度设计及执行效果上存有若干争议:如纠正权牵涉到立法院的政策决定权,且欠缺强制的效果;对司法人员的纠弹,常被批评为影响司法独立的第四权,不易施行。立法院则强调自治,根本不能对立法委员进行纠弹。对这些争议与限制,在过去虽皆有一些讨论,如我在早年即主张将检察体系并入监察院,使监察院代表国家,既针对公职人员的违法失职,也针对民众的罪行,独立进行追诉。不过真要对整体监察结构进行调整与改革,也并非在短期内所能进行。

   但目前最引起社会关注的,则在司法的独立与公正,以及立法的乱象与关说。前者关系到法治,后者牵涉到民主,也就是有关国家政治体制的根本。监察院能否在纠弹权的限制之外,加强监察制衡的功效呢?我觉得阳光四法的制定,使监察院对公职人员及其关系人的财产状况、利益回避、政治献金及进行游说等,掌理相当的监督权能,我试称之为“防肃权”。

   简单说来,防肃权具有几项特色:其一,是对公职人员的监察,从事后的纠弹,发展到事先的防制,而能及早遏阻弊端的发生;其二,事后的究责可直接施行行政处罚,会立即产生除弊的功效;其三,对立法机构的民意代表及司法体系的法官、检察官,皆可进行对人的监督及制衡,大为充实五权相制的功能,并有益民主、法治的改进。试举“公职人员利益冲突回避法”为例,监察院即可对包括立法院长、立法委员在内的相当层级公职人员,如假藉职务上的权力、机会或方法,图谋本人或关系人的利益,即可加以行政处罚。上述的方法当然包括关说、请托等在内。当然,阳光四法仍需作更周延,更明确的规范,这或者也是今后监察权可加探讨、研拟及发展的方向。

   多年来,监察院的全体同仁在全方位推动监察权的行使,尽心尽力,不屈不挠,令我衷心敬佩,现以宋代大政治家王安石的一首自况、自励的五言律诗,作为我的祝愿与祝福。诗名是“孤桐”,录之如下:

   天质自森森,孤高几百寻。凌霄不屈己,得地本虚心。

   岁老根弥壮,阳娇叶更阴。明时思解愠,愿斫五弦琴。

    

   注释:

   2月5日,中央研究院院士胡佛应邀在监察院八十周年院庆仪式上发表主题演讲。本文为胡佛院士演讲全文。

   胡佛,台湾政治学泰斗,中央研究院院士。

本文责编:frank
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