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顾昕:社会政策变革与中国经济发展模式转型

更新时间:2014-01-28 09:01:53
作者: 顾昕 (进入专栏)  
或者说社会政策的发展,不再是只花钱、无效果的社会消费,而是一种“社会投资”;这一投资的产物,就是“社会性基础设施”,其重要性不亚于实体基础设施的建设。[16]这是所谓“新社会民主主义”的核心理念,深刻影响了英国新工党和德国新社会民主党的社会政策。

   其实,尽管对“福利国家”避之唯恐不及,很多中国的经济学家并不一味地反对政府强化社会政策。他们大力主张政府健全社会保障制度,并视之为改善中国收入分配不均衡的必定之策,视之为政府职能转型的必然之举,视之为中国经济社会发展模式转型的必由之路。但是,对于应对当前中国所面临的经济下行之局面,他们大多认为政府财政投资于“社会性基础设施”,是远水解不了近渴。亦有学者提出,中国不仅要防范“中等收入陷阱”,而且还要防范“福利国家陷阱”,提醒政府不要“一味地为了讨好民众而承诺各种超出国家经济能力的福利措施”,否则“就有违经济发展的规律,最终可能拖垮经济”。[17]有很多政府官员和学者认为,福利国家建设弄不好会“养懒汉”,因此形成了“福利恐惧症”、“社会福利社会责任论”、“社会福利可替代论”等流行的观念。[18]更有甚者,明明中国在福利国家建设方面始终存在着“低福利”和“负福利”并存的现象,距离所谓的“福利国家陷阱”有十万八千里之遥,但却有很多包括著名的“左派”人士,都时常痛斥福利国家的危害性。[19]

   福利国家“养懒汉”的论调,在国际上基本上是一种陈腐过时的论调,而在中国完全是一种时空倒置的观察。关键在于,福利国家的施政,完全有可能不养懒汉,也不一定会造就福利国家陷阱。健全养老保障和发展医疗保障,都与“养懒汉”毫不相干。在有关社会政策的国际文献中,探究所谓“发展型社会政策”或“积极的社会政策”,是近三十年来的一个热点,正试图解决这一问题。

    

   三、走向发展型福利国家

   长期以来,在人们的印象中,福利国家社会政策的实施,无非是财富的再分配,并不能直接促进财富的增长。毫无疑问,保护型的社会政策为新自由主义对社会政策的抨击提供了土壤。二十世纪最后二十年,在西方发达国家,福利国家的收缩成为大趋势。在发展中国家,社会政策的发展障碍重重。在这样的背景下,国际社会政策学术界兴起了从发展主义角度来研究社会政策的新思潮,主张社会政策绝非仅仅涉及财富的再分配,而且也可能通过各种方式来推动经济社会的发展。这种所谓的“发展型社会政策”着重于个人(尤其是社会弱势群体中的成员)、家庭、社区、民间组织和政府机构的能力建设,从而实现经济社会的协调发展。[20]

   关于发展型社会政策,最早的论述是美国加州大学伯克莱校区梅志里教授1975年出版的《社会发展:社会福利种发展型思路》一书。在此之前,社会政策文献中的经典性话题是所谓“剩余型”和“制度型”福利国家之争,而梅志里则提出发展主义的新思路,主张超越这一争论,把家庭、社区、民间组织甚至市场力量(即营利性组织)、国家的努力,整合到一个协同推进社会福利的新制度框架之中,从而使社会政策与经济发展协调起来。2005年,梅志里和霍尔合著了《为了发展的社会政策》 一书,进一步发展这一理论框架。值得注意的是,梅志里等学者所提出的发展型社会政策的思路,主要是针对发展中国家的社会政策。在他们看来,经济发展水平尚不高、政府财力比较薄弱的发展中国家,不能盲目追寻发达国家发展福利国家的既有道路,而是必须探寻将经济发展与社会发展协调发展之路;甚至在某种意义上,社会政策固然不必为经济发展让路,但必须有助于经济发展。唯有如此,社会发展才能具有可持续性。

   毫无疑问,发展型社会政策的适用性绝不限于发展中国家,而是同样适用于发达国家,具有普适型。实际上,就在梅志里致力于以发展中国家为背景构建发展型社会政策的理论框架的同时,国家社会政策学术界呈现了百花齐放的态势,多种理论同时孕育成长,为发展型社会政策的发展提供了肥沃的土壤。这些理论包括:

   · “社会投资”理论,把国家与社会的福利开支视为社会投资而非社会消费,不仅重视社会政策对于推进社会公平的作用,而且强调社会政策对于推进经济社会协调发展的作用。[21]

   · 工作福利理论,强调以促进就业为中心的社会福利政策,推动福利的受益者参与劳动力市场。[22]

   · 福利混合经济或福利多元主义理论,高度强调国家、社区、市场、家庭协同发挥作用。[23]

   · 能促型国家的理念,探讨了国家如何通过推动社区和非营利组织的能力建设,来实现发达国家福利国家的转型,从而一方面完善社会保护,另一方面可以推动社会经济的发展。[24]

   值得注意的是,发展型社会政策的研究依然方兴未艾,上述理论迄今没有得到充分整合。积极的、发展型的社会政策归纳起来,主要有两方面:其一是加强医疗、教育和社会救助,从而强化福利领取人的人力资本,提高其参与劳动力市场的能力;其二是通过鼓励性或者惩戒性措施,要求福利领取人接受工作培训、参加社区公益活动、参加非社区性志愿服务、为其创业提供财务和非财务支持(咨询、信息提供等)、提供法律援助等。随着发展型举措的不断增加和改善,社会政策不再是消极的、保护型的措施,而成为推进社会公平和经济发展的一种积极的手段。

   就中国而言,社会政策的变革,对于中国经济的“稳增长”和发展模式的转型来说,并不一定都是远水。关键在于如何选择社会政策变革的路径,使之一方面能有效地帮助民众分散社会风险,另一方面又能同市场机制的运行相行不悖。

   例如,笔者在2012年提出的“全民健康保险”(简称“全民健保”)之策,就是这样一种“近水”。作为一种“发展型社会政策”,全民健保的思路非常简单,即废除现行城镇职工基本医疗保险,转而由国家财政出资,加上国民缴费,建立一个缴费水平统一、给付水平统一的全民健康保险体系。国家财政出资至少应该为每人每年600-800元,而国民健保费可以设定在每人每年200元(低收入者免予缴费),两者今后均随着人均GDP的增长而增长。有了这样的筹资水平,所有国民均可至少享受现行城镇职工医保的待遇水平,即大约75%上下的医药费用将由全民健保来支付。国家在各省设立全民健保局,代表所有参保者向各类医疗机构购买医药服务,而医疗机构则可以走向有管理的市场化。在全民健康保险制度之外,民营健康保险也有足够的空间获得发展。[25]

   全民健保的构想不仅能让现行碎片化的全民医疗保险体系整合起来,而且还能消解其中所蕴含的诸多老大难问题,例如个人账户的存废、异地就医的管理、医保关系的转移接续等等。更为重要的是,全民健保制度的建立还能在短期内对经济增长有促进效果。这是因为,走向全民健保的第一步,就是立即停止城镇职工医保的缴费。这意味着,原本大约1000亿元的职工个人缴费得以中止,直接变成了职工们的现金收入,极其有望转化为消费;原本大约3000亿元的单位缴费也得以中止,极其有望帮助所有企业减轻负担,即降低企业社会保险缴费费率的总水平。中国社会保险缴费水平之高绝对处在世界第一集团之列。此外,现有城镇职工医保基金还有大约1500亿元的个人账户结余,也完全有望释放为当年消费,而不必让参保者为这些沉淀资金的不断贬值而发愁了。推进全民健保,意味着政府需要新增大约5000亿元的健保支出,大约占中国政府财政支出总额的5-6%。这一笔“积极财政政策”,其实也是一种“积极的社会政策”,看起来微不足道,但在短期内相当于综合性的减税计划,绝对可以为“稳增长”助一臂之力;在中期内可以帮助医疗保险体系的完善;在长期内可以成为中国福利国家制度建设的一个典范。

   “积极社会政策”有很多很多,“发展型福利国家”也有很多发展模式。中国经济发展模式的转型能否成功,在于我们能否在福利国家建设上抛弃陈腐的理念,从社会发展主义的新视角,重新探索社会经济协调发展的新路径。长期以来,中国在社会政策的变革与发展方面始终陷入一种零敲碎打的局面,缺乏一个持续有力的、一以贯之的、协调平衡的福利国家发展战略,这也是中国经济发展模式转型不利的一个重要原因。[26]唯有清醒地认识到这一点,才能推进必要的改革。

    

   [参考文献]

   [1]迟福林. 处在十字路口的中国经济转型[J].人民论坛,总第32期(2013年8月号下).64-71.

   [2]Karl Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time[M]. Boston, MA.: Beacon Press, 2001(1965).

   [3]保罗·皮尔逊. 福利制度的新政治学[M].北京:商务印书馆.2004.

   [4]Jon Elster, Claus Offe, and Ulrich K. Preuss, Institutional Design in Post-communist Societies: Rebuilding the Ship at Sea[M]. Cambridge: Cambridge University Press, 1998.

   [5]G?sta Esping-Andersen, Social Foundations of Postindustrial Societies. [M] Oxford: Oxford University Press, 1999, chapter 3, “Social Risks and Welfare States.”

   [6]彼得·泰勒-顾柏.新风险、新福利:欧洲福利国家的转变[M].北京:中国劳动社会保障出版社.2010.

   [7]Mukul G. Asher, Social security in Malaysia and Singapore: Practices, Issues, and Reform Directions[M]. Kuala Lumpur, Malaysia: Institute of Strategic and International Studies, 1994.

   [8]Asian Development Bank, The Social Protection Index: Assessing Results for Asia and the Pacific[M]. Mandaluyong City, Philippines: Asian Development Bank, 2013, p. xix.

   [9]Asian Development Bank, Strategy 2020: Working for an Asia and Pacific Free of Poverty[M]. Manila: Asian Development Bank, 2008.

   [10][14] 顾昕.新医改的公益性路径[M]. 昆明:云南教育出版社,2012.38-39.

   [11]Michael Tanner, The End of Welfare: Fighting Poverty in the Civil Society[M]. Washington, DC.: The Cato Institute, 1996.

[12]顾昕.收支两条线:公立医疗机构的行政化之路[J].(点击此处阅读下一页)


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