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孙世彦:腐败如何损害人权

更新时间:2014-01-26 23:01:55
作者: 孙世彦  
但仍表示关注的是,“对于为有效改善儿童权利(包括其教育权和健康权)……而划拨本已有限的资源,腐败具有不利的影响”。[12](para.14)姆博努也指出,腐败造成资源的转移,而这些资源本应用来提高人民生活水平,用来提供高质量的教育、足够的住房、足以维持生计的工资,用来提供高质量的卫生保健服务。[13](para.13)例如就健康权而言,可以想象,如果腐败的公职人员无论因为贪污或挪用(直接侵吞)而减少了用于医疗保健的支出,还是因为收取贿赂或回扣(间接侵吞)而导致了民众所获得的医疗保健水平的下降,无疑都将造成对健康权的损害。姆博努就曾明确指出腐败如何损害健康权的一种具体表现:“在腐败现象普遍存在的国家,提供假药和劣质药品的情况经常发生,从而导致人们过早死亡、孕妇体内胎儿畸形等后果。”[13](para.5)

   实际上,腐败对于经济、社会和文化权利的享有可能还有一些极其隐蔽的影响,即造成资源配置的不平衡。当政府的支出受到腐败的影响时,公共资源更易于被用于诸如军工项目或基础建设等大型项目,而非用于诸如保健或教育等必要的公共服务事业。[4](P35)例如,曾有学者对腐败与政府支出构成之间的关系进行实证研究,并证明了这样一种假设,即腐败的政府将公共资源更多地用于那些为腐败行为提供更多机会、更容易收到贿赂的事项,而对于诸如教育等不易寻租的事项则减少投入。[14](P263)又如,根据《经济、社会、文化权利国际公约》第6条,国家有义务确保工作权的逐步实现。负责监督该公约之实施的经济、社会和文化权利委员会认为,国家为此就“必须尽快通过旨在实现充分就业的措施”。[15](para.19)因此,国家有义务采取有意识的和针对性的步骤来达到尽可能高和稳定的就业水平,然而,腐败却有可能影响国家对需要促进的就业领域的选择。联合国开发署在其1997年的《人类发展报告》中就指出,“腐败还使决策发生偏颇,使之有利于资本密集型企业……,而使那些更可能造福穷人的劳力密集型活动失去资源”。[16](P101)

   腐败损害经济、社会和文化权利的第二种情况是阻碍权利的实际享有。这又分为两种情形。一种情形是,个人需要支付额外的费用才能享有他们本应享有的权利。例如,如果个人主动或被迫向主管官员行贿才能取得其本来就有资格享有的廉租房,那么尽管从表面上看,行贿的个人完成了一种“等价”交换,但从人权的角度来看,他们仍是受害者。另一种情形是,腐败导致有权者无法享有其权利。例如,如果某些不符合条件的人通过贿赂主管官员而取得廉租房,或者主管官员通过滥用职权为不符合条件的本人或亲友谋得廉租房,这显然会减少向真正有需要者提供的房屋的数量,从而影响那些本应获得住房、但因供应量减少而未能获得的人的住房权的充分享有;或者如果开发商以腐败方式取得在某一土地上开发商品住房的许可并在拆迁过程中使用暴力或胁迫手段,这种暴力或胁迫行为很可能不会受到有效的监管和制裁,从而导致被拆迁者的住房权受到侵害。在这种情形中,腐败的受害者同时也是人权未得到保障的受害者。

   (三)腐败对公民权利和政治权利的损害

   首先,腐败造成的资源被侵吞、滥用和不合理配置对公民权利和政治权利的享有具有负面影响。在人权理论中,一种经典的认识是,公民权利和政治权利的享有主要依靠国家的不作为,因此,国家为了尊重和保证这些权利,并不需要投入任何资源。然而,随着人权理论的发展,另一种认识在逐渐形成,即公民权利和政治权利的享有或者至少是国家履行其促进和实现公民权利和政治权利的义务——这是保证义务的一部分——也需要国家投入一定的资源。{11}基于这种符合客观事实的认识,侵吞、滥用和不合理配置资源的腐败显然也将损害对公民权利和政治权利的享有。

   其次,腐败同样会阻碍公民权利和政治权利的享有,其具体情形与阻碍经济、社会和文化权利的实际享有有相似之处。例如,如果个人需要向监狱看守行贿才能得到《公民及政治权利国际公约》第10条为被剥夺自由者规定的待遇,或者向主管官员行贿才能取得为享有《公民及政治权利国际公约》第12条第2款规定的出国权利所需的护照,这就属于需要支付并不必要的费用才能享有本应享有的权利的情形。又例如,如果某人通过腐败手段(行贿或影响力交易)诱使警察逮捕其明知无辜者,后者的人身自由就因为腐败而受到了侵犯;或者为了使某一被告在刑事案件中被定罪而诱使证人作伪证、检察官捏造证据、法官拒绝传唤对被告有利的证人,那么无论被告是否被定罪,其获得公正审判的权利均因为腐败受到了侵犯。

   任何腐败都具有“毒化”社会的效果。但是,与阻碍经济、社会和文化权利的享有所造成的效果相比,腐败阻碍公民权利和政治权利的享有所造成的“毒化”社会的效果更为严重。对此,可以司法腐败作为例证。按照“透明国际”的界定,司法腐败是指法院系统中的任何行为者为了牟取私人收益而滥用权力、对司法过程的公正性施加的任何不当影响。{12}司法腐败无疑将损害公正、侵犯获得公正审判的基本人权。但是,司法腐败的影响不仅限于此。“透明国际”就指出,从制度层面上来看,受到腐败操控的司法制度无法提供正义并可能允许侵犯人权的行为不受惩罚;当人权侵犯者不惧怕真正的、公正的起诉并相信金钱和影响力能够买到对自己有利的判决时,他们就会以不畏惩罚的方式行事。{13}因此,一旦发生司法腐败,不仅有关个人获得公正审判的权利会受到侵犯,而且由于司法救济是国家履行其针对人权承担的救济义务的最后一道防线,因此司法腐败意味着当任何人权受到侵犯时,受害者都有可能得不到有效的救济。另外,司法腐败还会对民主和法治造成极大的损害。联合国人权委员会于2003年任命的“法官和律师的独立性问题特别报告员”莱安德罗·德斯波伊在其报告中称,司法腐败是极其严重的问题,“因为法官和司法官员的使命是在社会的各种权利受到损害时,充当整个社会的道德权威并提供一种可靠的、公正的援助”,因此,如果公众对司法机构的普遍看法是腐败,那么这种对司法缺乏信任的情况“对民主和发展是致命的,并会促使腐败现象持久存在下去”。[17](paras.39-40)联合国毒品和犯罪问题办事处则指出:“司法腐败不正当地影响了司法决定的过程和结果。这些结果将是不公正的、不可预测的,因此法治将不复存在。”[18](P3)最后,腐败与公民权利和政治权利还有一种特殊的联系,即损害某些公民权利和政治权利并不是腐败行为所导致的客观结果,而是腐败者的主观意图,其目的在于掩盖和维持腐败行为。腐败有两个重要特点,一是其行为具有秘密性,二是其行为者必然掌握一定的公权力。因此,“腐败的官员需要保护自己不被媒体揭露、不受法院审查,也无法承担被选举下台的后果”。[19](P4)为了实现这些目的,腐败官员就极有可能要限制媒体报道、干涉法院审判、操纵选举过程,而所有这些行为都将构成对表达自由、公正审判权和政治权利的侵犯。另外,由于某些公民权利和政治权利,特别是表达自由、集会自由和结社自由有助于揭露腐败、对腐败的秘密性构成了重大的威胁,{14}因此,腐败者会试图限制或阻止这些权利的行使,而在腐败者试图通过骚扰、威胁、监禁、杀害等手段来封杀对腐败进行调查或报道的人即通常所说的“吹哨者”(whistleblower)时,这些手段就侵犯了后者的人身自由、表达自由、生命权以及免受酷刑的自由等人权。{15}可以看出,为了掩盖和维持腐败行为,一系列的公民权利和政治权利都可能受到损害。在这种特殊的联系中,最易受到腐败损害的是表达自由,因为为了掩盖腐败,腐败的公职人员会以强硬的方式骚扰和恐吓腐败的批评者;{16}后果最严重的则是干扰对腐败犯罪的起诉、审判和判决的执行,因此,《联合国反腐败公约》第25条特别要求缔约国将妨碍针对腐败的司法工作的行为规定为犯罪。

    

   三、腐败损害人权的不同方式

   无论是集体权利还是个人权利,无论是经济、社会和文化权利还是公民权利和政治权利,一切人权都会受到腐败的损害。然而,这种论断只是表明了腐败损害人权的事实,而没有清楚地揭示腐败损害人权的具体方式。分析腐败损害人权的具体方式,应从腐败的定义和要素着手。腐败是指“滥用公职以牟取私人收益”,因此其中有两个要素,即滥用公职和牟取私利,前者是手段,后者是目的。在这两个要素中,滥用公职是腐败和损害人权的连接点,而这两个要素都可能以不同的方式损害人权。

   (一)滥用公职

   腐败是一种滥用公职的行为。按照《布莱克法律词典》的解释,“公职”(public office)是指“一种职位,其持有者具有在一段确定期间内行使政府之主权权力的法律权能”。[20](P1351)按照《联合国反腐败公约》第2条(a)款的规定,“公职人员”(public official)指任何担任公职、履行公共职能、提供公共服务或该公约缔约国的法律界定其为公职人员的人。根据这些解释和规定,滥用公职也可以被理解为滥用公权力。而人权作为一种法律关系所指向的也是公权力,即人权所要求的正是公权力对其的尊重和保证。因此,腐败与损害人权都涉及公权力的使用。

   在公权力、腐败与损害人权之间存在着复杂的关系。从公权力与腐败的关系来看,滥用公权力是腐败的必要而非充分条件,即腐败必然是滥用公权力的行为,但是滥用公权力并非必然是腐败。例如,警察私用警车出游既是滥用公权力也是腐败,但是警察随意虐待犯罪嫌疑人就只是滥用公权力而非腐败,除非是为了牟取私利。{17}从公权力与损害人权的关系来看,滥用公权力是损害人权的充分条件而非必要条件,即滥用公权力必然损害人权,但是损害人权并不必然是因为滥用公权力。例如,法官枉法裁判既是对公权力的滥用也是对公正审判权的损害,但是如果法官依据本国法律判决对被定罪者施以鞭刑,这就属于对公权力的正常使用,尽管从国际人权标准的角度来看,鞭刑构成了对免受残忍的、不人道的、有辱人格待遇的权利的侵犯。可见,从腐败与损害人权的关系角度看,“权力的任意使用促成腐败以及事实上对人权的侵犯”,[8](P38)因此,滥用公权力是两者之间的连接点,但这种滥用必须以牟取私利为目的,而且损害了人权。

   (二)直接损害和间接损害

   在腐败中,滥用公职是手段,而牟取私利是目的,这两个要素都可能以不同的方式损害人权。

   首先,在某些腐败形式中,滥用公职本身就构成了对人权的损害,尽管这种损害并非腐败行为的主观目的,而只是为牟取私利所采取的手段,这可以被称为腐败直接损害人权的情况。贿赂和影响力交易是这种腐败的典型形式。以贿赂为例,为了获得诸如教育、医疗、旅行证件、人道的拘禁条件等符合人权的待遇或者避免被任意逮捕、不公正审判等违反人权的待遇,个人都可能主动或被迫向公职人员行贿。在个人主动行贿的情况中,如果公职人员不受贿也不滥用其公职,即给予该个人以符合人权的待遇或避免给予其违反人权的待遇,这既不构成腐败也不侵犯人权;如果公职人员不受贿但滥用公职,这就属于单纯损害人权的情况,但并不构成腐败;如果公职人员受贿并给予了该个人以符合人权的待遇或避免给予其违反人权的待遇,这种行为显然构成腐败,但从表面上看似乎没有损害人权,然而,如果考虑到该个人为享有其人权付出了本无需或不应付出的代价,则无疑其人权受到了腐败行为的直接损害。而在公职人员以不给予某人以符合人权的待遇或给予其违反人权的待遇为威胁而索贿的情况中,如果有关个人被迫行贿以获得符合人权的待遇或避免受到违反人权的待遇,则其结果同样是为享有人权而付出了不当代价,该个人的人权受到了直接损害;如果有关个人拒绝行贿而被拒绝了符合人权的待遇或受到了违反人权的待遇,那么无疑该个人的人权也受到了以牟取私利(贿赂)为目的的滥用公职行为的直接损害。

这种滥用公职本身损害人权即腐败直接损害人权的情况还有一个特殊的变种,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《法制与社会发展》2013年第6期
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