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刘奇:应尽快建立农地经营的准入与退出制度

更新时间:2014-01-16 11:10:09
作者: 刘奇 (进入专栏)  

    

   推进农地流转,发展农业适度规模经营,对于加速传统农业改造,发展现代农业,繁荣农村经济,增加农民收入都有着重要作用。然而目前一些地方在认识上存在一些误区,认为农地规模经营就是规模越大越好、土地流转期限越长越好,忽视我国人多地少的基本国情,忽视我国工业化、城镇化阶段性特征,不顾农村劳动力转移就业十分不稳定的现实,不顾土地流转需要遵循的市场化规律,用行政力量强行推动农地大规模流转经营。甚至把引导城市工商企业下乡大规模圈地作为招商引资政绩,且不论转入方有没有能力,有没有意愿,有没有条件经营农地,一律敞开大门,来者皆纳,不设资质,不限规模。此举堪忧。

   农地流转是农村劳动力就业结构发生重大变化后,农业农村发展中出现的一种新的经济现象,最初表现为农户间的土地代耕代种和土地互换。随着专业大户、农民专业合作社、家庭农场等一些新型农业主体的出现,农地流转形式不断丰富,发展为转包、转让、互换、租赁、入股等多种类型,出现了今天农地流转活跃的格局,为促进适度规模经营的发展开辟了新路径。中央及时总结各地的探索实践,加强引导,初衷是通过互换等形式解决承包地细碎化问题;通过专业大户、家庭农场及农民合作社解决适度规模问题,但不少地方的做法显然与中央的意图有悖。一是靠行政推动农地大规模经营,不符合人多地少的中国国情,容易产生“挤出效应”,挤占农民利益,尤其是挤占农民就业和发展空间。首先,使绝大多数靠家庭经营的农民无力竞争,增收更难。据农业部典型调查显示,工商企业直接经营农地,原承包农户的劳动力只有20%左右能够进入企业工作,“既收取流转费又赚打工钱”代表不了大多数农民的实际情况。其次,使无业农民剧增,一百个人的地给一个人种,其余99个人到哪里去,去干什么?在城市就业能力已经超负荷的状态下,无异于火上浇油。二是加剧土地流转“非粮化”和“非农化”倾向。一些企业过多的资金无处投放,盲目投向农业,既没能力也无愿望搞农业生产,仅仅为了圈占土地,造成圈占后的土地或粗放经营或大面积长时间荒芜,造成本来十分稀缺的土地资源的巨大浪费;一些企业为了赢利,仅搞象征性的农业开发项目,套取各项补贴,多数会搞“非粮化”生产,有的甚至进行“非农化”建设。据有关部门调查显示,在一些地区工商企业租地种粮食的只有6%。粮食播种面积如果大幅度减少,将直接影响到我国的粮食安全。三是一些企业圈占土地后,大搞掠夺式经营,破坏地力,污染环境,干几年换个地方,再如法炮制,给以后留下许多隐患。四是资本化经营应对风险能力差,影响国家粮食安全。承包大户普遍种植粮食,但其抵御灾害能力比较差,加上种植面积大且结构单一,一旦遇灾就会造成严重损失。大规模经营不具有小农经营的灵活性,后者可以根据土地的条件选择不同的品种,保证稳定的产量。五是一旦企业经营遭遇风险,作为土地转出方的农民利益首先受损,若无力兑现合约,容易诱发大规模群体性事件。六是导致农村社会治理结构发生不确定性变化。大规模的土地流转,切断了自发流转形成的农民群体之间的良性循环,消解了原来在农业生产和农村社会中的骨干力量,对乡村社会秩序造成巨大冲击。同时农民在城市务工经商还不够稳定,一旦经济形势严峻,他们被迫返回农村,将无地可种,甚至无处可住,在农村可能会出现无房无地或有房无地的农民。因此,当务之急应尽快建立农地流转经营的准入与退出制度,有效遏制不切实际的盲目推进规模化经营、掠夺式经营和粗放经营等不良现象,使有限的土地资源得到合理开发和高效利用。世界上许多国家都对农地流转建立了严格的准入与退出制度,如日本对土地流转对象规定了严格的资质认证条件、经营管理条件、项目实施条件等。

   建立农地流转经营的准入与退出制度,可由国家出台宏观政策,各省再根据省情出台实施细则。

    

   建立严格的农地准入制度

   农地(主要是耕地)经营实行许可证制度,按照粮食、油料、棉花、蔬菜、畜禽规模化养殖等种养业品种进行分类指导,实行国家、省、市、县、乡五级分级审核许可。

   (一)准入领域

   在坚持家庭承包经营制度的基础上,鼓励专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体流转土地,发展农业适度规模经营,鼓励种植粮食、油料、棉花、蔬菜和发展规模畜禽养殖;引导城市工商资本投入农业农村,采取公司加农户、公司加农民专业合作社和订单农业等方式,重点从事种养业产前、产中和产后服务(如农业生产资料供应服务、机械化耕种、收获、农业技术服务、农产品加工及贮藏、运输、销售等)、设施农业、畜禽规模化养殖,以及农村闲置土地、农村集体经济组织和农民自己没有能力开发的“四荒”等自然资源开发等适合企业化经营的产业,带动农户发展产业化经营;从制度层面推进企业与农户建立紧密型利益联结机制,采取保底收购、股份分红和利润返还等方式,让农民更多地分享加工销售等后续增值收益。

   (二)经营主体

   流转农户土地,发展农业适度规模经营的农民专业大户、家庭农场、农民合作社和涉农企业。

   (三)资质审核

   对专业大户、家庭农场、合作社和企业等经营主体流转使用农户承包地,进行资质审查,着重审查受让方信誉度、资金实力、技术力量、产业规划、管理能力、履约能力。

   (四)流转面积

   经营主体流转农户承包地进行粮食、油料、棉花、大田蔬菜种植。100-300亩由乡镇政府审批,300-5000亩由县政府审批,5000-10000亩由市政府审批,10000亩以上由省政府审批。(流转农地从事畜牧养殖的各省可另行制定标准)。

   (五)流转期限

   经营主体租赁农户承包地进行粮食、油料、棉花、大田蔬菜种植。5年以下由乡镇政府审批,5-10年由县政府审批,10-15年由市政府审批,15年以上由省政府审批。

   (六)项目审查

   项目是否符合国家法律法规、产业政策、环境保护、主体功能区规划要求,项目的预期效益及经营风险。

   (七)建立土地流转风险防范机制

   农村土地流转可能面临的风险大致有:农民失地又失业风险、社会融入风险、乡村债务风险、粮食安全风险、土地质量风险、生态环境风险等。一是建立农地流转风险评估机制,包括风险评估实施主体、评估责任主体、风险评估程序。二是构建农地流转纠纷的风险预警机制。提高农民对农地流转的风险识别和风险防范能力,提高基层干部依法行政素养,改进农地流转中的政府服务方式,维护农村土地流转中的自愿、公平、有序原则。采用先进技术搭建具备风险分析、监控预测、动态决策、综合协调、应急联动、风险评估等功能的社会风险预警平台,实现农地流转风险出现时的及时有效应对。完善农地流转中民间调解、行政裁决、司法诉讼等纠纷解决机制。三是建立土地流转风险保障金制度。通过推广使用土地流转示范合同,鼓励建立和完善土地租金预付制度。在土地流转面积较大地区,鼓励建立土地流转风险保障金制度,通过政府补助、流入方缴纳等方式,保障基金由企业、村集体和乡政府集体保管。一旦企业出现经营不善时,可用此基金来化解风险,对农民予以补偿。

   (八)成立农地经营准入审批委员会

   由政府分管领导任组长,农业、林业、国土、发改、财政、科技、环保、工商、质监、商务、金融等部门参加的农地流转经营准入审批委员会,办公室设在农业或林业行政管理部门,具体负责工商企业、农业专业大户、较大的家庭农场、涉农企业等租赁农户承包地的准入审批,审批前置条件是充分与农民协商,达成一致。

   (九)实行严格的监管制度

   1.加强农地经营权转移管理。村域范围内的农户间流转可自由进行,但须经村委会审核备案,变更手续。超越村域范围的农地经营权流转期限在一年以上的,流转双方应签订规范的流转合同,并到乡镇(街道)农村经营管理机构办理流转合同鉴证手续。没有承包方的书面委托,任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。农村土地承包经营权流转合同及有关资料,按管理职责分别由乡镇(街道)农村经营管理机构进行归档,并建立流转情况登记册,及时记载和反映流转情况。农村土地承包经营权流转合同文本,由省人民政府农村经营管理部门进行规范。农村土地承包经营权发生流转后,农村经营管理机构应当及时将有关情况通报同级国土资源管理部门,建立部门联动协商机制,加强农村土地用途管制。

   2.保障农村土地流转收益。土地流转双方应根据土地质量、产出水平和物价变动等因素,合理确定流转价格。流转期限超过5年的,应当建立价格调整机制,明确约定调整时限和幅度,分时段确定流转价格。流转双方应对各种政策性补贴、流转期满后地上物权属及补偿办法、土地征占应得补偿的归属等作出明确约定。确权确地到户后流转的,流转收益归承包农户所有;确权确利和确权确股流转给村集体,由村集体统一经营或流转给其他经营主体的,土地收益要单独建账、单独核算、专户储存,并严格履行民主程序,合理分配土地收益,确保及时、足额兑现到农户。

   3.用途管制。农村土地流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。严格遵守农地农用原则,严禁从事非农建设,严禁破坏耕作层。强化土地流转用途监管。加大执法力度,切实纠正农村土地流转后的耕地“非粮化”、农地“非农化”经营问题。乡镇政府要强化对流转农用地和设施农用地的土地利用监管,将其纳入日常土地巡查范围,明确村级监管责任,对不符合规定要求、违法违规用地的,做到早发现、早报告、早制止、早查处,切实维护土地管理秩序。

   4.处罚。国土部门应进一步加大土地执法监察巡查力度,发现经营者未经批准擅自占用土地、擅自改变基本农田、耕地、设施农用地用途及设施农用地到期不复耕等,不按规定使用土地行为的,应协调相关部门采取停电、停水、停办营业执照等有效措施,及时制止破坏耕地行为,并明确由镇政府负责拆除、复耕,向经营者收取复耕相关费用。涉及的有关责任单位、个人,要依法追究法律责任,占用耕地和基本农田的,要依法从重处罚,涉嫌犯罪的必须依法移送司法机关。

    

   建立规范的退出制度

   农地经营的退出主体是农户和企业,退出分为主动退出和被动退出,应分类设计退出制度。

   (一)农户退出

   1.主动退出。农户主动退出承包地经营,应是进城务工经商且有稳定职业和收入的农民,他们应具备一定条件,退出应给予激励政策。

   (1)主动退出应具备的条件。具有其他非农稳定职业和收入,且缴纳城镇企业职工基本养老保险3年以上人员;在城镇具有合法固定住所(指商品房、单位福利房,实际承租3年以上的市区、县城成套单元楼房);户口举家迁入城镇。

   (2)激励政策。一是经济补偿。自愿退出承包地的给予一次性经济补助。退出的承包地,由集体流转,按当地流转费用加农业直补的平均值以10年计算给予一次性补贴,主要用于农村居民在城镇落户后的医疗、养老保险等费用补贴。补贴资金由省、市、县相关部门依照国家现行土地政策制订具体操作办法。

   二是就业创业扶持。主动退出土地的农民可享受城镇相关的就业扶持和就业优惠政策,人力资源和社会保障部门要主动了解这部分群体就业培训的意愿,将他们职业能力培训、就业培训和创业培训和小额担保贴息贷款纳入当地政府计划中。

三是平等的社会保障。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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