许善达:财税——最难的改革

选择字号:   本文共阅读 597 次 更新时间:2014-01-06 19:00

进入专题: 财税改革  

许善达  

 

2014年最难,难在制定各项改革方案。大家对三中全会《决定》有各种解读,但最权威的解读是各项改革的具体方案。

 

房产税试点夭折

十八届三中全会《决定》提出,加快房地产税立法并适时推进改革。显然,这意味着房产税试点已经夭折,明年不会再增加房产税试点城市。虽然房地产税和房产税仅一字之差,但两者有实质性差异,在英文中也有不同的词汇,房产税是Propertytax,房地产税是Realestatetax。

现在要讨论的是“房地产税法”怎么“立”,而不是房产税试点如何推进。很多市场经济国家有房地产税,但中国不能套用它们的制度。因为那些征收房地产税的国家,它们的房产、地产都是私有的,其征税法案中的纳税主体(即征税对象)都是私人。房地产税是财产税,财产税是对财产所有者征税。但是在中国,房地产存在两个主体、两个所有者,地产是国家的,房产是私有的,房屋所有者不拥有土地的所有权。那么,中国的房地产税跟谁征?如何向地产的所有者——国家征税?

中国现在对商业房地产征收两个税,即房产税和城镇土地使用税,城镇土地使用税是行为税,不是财产税。如果按这种模式,那么房地产税要分成两个税——一个财产税、一个行为税。如果分成两个税,对房屋征税就要确定房屋的财产价值,首先要把房价中包含的70年土地使用权价值剔除,因为70年使用权已交了钱,每年再交使用税,这在法理上说不通。

对土地使用权不能征收财产税,可以征收一个使用行为税。有观点认为,未来的房地产税,可由房产税和城镇土地使用税合并而来。如果这样做,征税应把房价中的土地价格剔除,不能对一个地产收两次钱。

 

把收钱的权力关进笼子

关于财政预算改革,应增强人大对政府预算的审批监督权力,这是个渐进的过程。但当前最迫切的是先把政府向老百姓收钱的权力关进笼子里。现在不要说对政府支出的审查批准,就连政府收入都没有全部被预算所覆盖。已被预算覆盖的自然应严格审查,但是怎样尽快把政府所有收入都覆盖进来,这是个非常迫切需解决的问题。

应该做出一个重大的决定,没有经过中央和省两级批准,政府任何部门和官员都不能向老百姓收钱。而且经过批准收钱的也要有一个凭证,凭证上须标明收钱所依据的法律文件。要从法律上,把政府向老百姓收钱看成非常大的事,凡是拿不出根据的,老百姓就不给钱,而对违规违法收钱的行为进行处罚,对涉事官员予以处理甚至刑事处罚是关键。

 

地方债替代融资平台

三中全会《决定》提出,建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。实际上,地方政府早已在借债,与其默认地方政府用融资平台这样的方式借债,还不如逐步取消融资平台,换成透明规范的地方政府债务。这样,地方政府发债就会经过人大审批程序,有了人大的审议批准程序,就能知道地方政府发债去做什么。现在地方政府通过融资平台借债,其债务规模不透明,发债用于哪些方面也不清楚。如果对地方发债搞建设继续“封杀”,同时禁止融资平台,那么地方城市建设就会向中央政府要钱。

地方政府由融资平台转变到公开发债,需要改革政府会计制度、建立财务报告制度、编制资产负债表等,这些制度建设需要逐步推进,难以一步到位。同时,允许地方发债应设定一些技术要求,比如经济发展水平、债务占财政收入的比重、占GDP的比重等约束条件,是否需要中央政府的约束也可以讨论。如果要搞改革试点,把融资平台债务转为规范的地方政府债是一项值得试点的改革。

 

地方主体税需万亿量级

目前,关于财税改革,最没有争议的就是营改增,这项改革方向明确,问题在于推进改革的进度。按原来的计划,今年要把营改增扩大到铁路运输、建筑业和邮电通信业三个行业。先是推迟了建筑业的改革,后来邮电通信业营改增只改其中的邮政。这样,年初营改增扩大到三个行业的计划,到了年底减成了一个半行业。

营改增涉及的税收规模巨大,单个税目就达数千亿元,不仅改革后征管会变得复杂,而且改革直接涉及中央和地方之间、地方与地方之间的利益分配。乐观者认为,2015年营改增就可全部完成,但从目前的进度看,可能需要更长时间。

按营改增试点的暂时规定,原来归属地方的营业税收入,改征增值税后仍全部归属地方。但随着改革的推进,增值税按两种方式分配不可能持续。营改增完成后,营业税作为一个税种将消失,随之而来的问题是,地方税体系就没有了主体税种。

十八届三中全会提出“完善地方税体系”,但完善地方税体系,必须要有地方税主体税种,对此大家已有共识。但是,对于用什么税种替代营业税作为新的地方主体税种,目前还有争议。营业税作为地方主体税种,扣除归属中央的部分,2012年也有近1.5万亿元,占税收总收入的比重为15%左右,是地方第一大税种。

目前,属于地方的税种除了营业税,还有契税(2800多亿元、占税收总收入2.9%)、土地增值税(2700多亿元、占税收总收入的2.7%)、城镇土地使用税(1500多亿元、占1.5%)、房产税(1300多亿元、占1.4%)、资源税(900多亿元、占0.9%)等。

地方其他几个税种规模和占比都太小,难以成为主体税种。必须找税收规模相当的税种,作为地方主体税种。可以把国内消费税从生产环节转到零售环节征收,再加上本在零售环节征收的车辆购置税,把这两个属于中央的税种划给地方。目前,这两个税种的收入合计达1万多亿元。其中,国内消费税近8000亿元,占税收总收入7.8%;车辆购置税2200多亿元,占比2.2%。

对营改增后弥补地方税收入的降低,还有一个建议是降低增值税基本税率,让地方开征2%的零售税。即增值税从现在的17%降低到15%,降低的2个百分点,由地方对所有商品和服务在零售环节征收一般的零售税。

我认为这个方案不可行,将增值税降低2个百分点也不应该。营改增减轻负担的方式不是降低税率,而是增加抵扣;在零售环节对商品和劳务征税,必须由地税局征管,目前要做到很不容易,一下对商品和劳务征税,这个动作会引起很多经济上的混乱。

有人建议,可以把房地产税培育为地方主体税种,这更是天方夜谭。目前对商业房产征收的房产税仅为1300多亿元,即便对个人住房征税,也不可能设计出一个年收入达1万亿元规模的房地产税。主体税种的概念就是收入规模要足够大,现在地方政府本级收入超过了6万亿元,主体税种至少应达到万亿元的量级。显然,房地产税难以替代营业税成为地方主体税种。十年之内,地方政府靠财产税作为主要收入来源是不现实的。

目前,中央和地方的收入比重各占约50%,而支出比重中央占15%、地方占85%,地方支出对中央的依赖度过高。我认为,地方政府自己组织的收入应占到地方支出的80%,对中央的依赖度不能超过20%。地方政府要有一定的立法权和征收权,地方的财力应和一定的财权与支出责任匹配。仅仅强调地方财力,可能导致地方没钱,干什么都向中央要钱,这肯定不是中央地方财政关系的目标。

 

许善达为国家税务总局原副局长

来源:第51期《新世纪》


    进入专题: 财税改革  

本文责编:frank
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 经济学 > 公共经济学
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/71207.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统