返回上一页 文章阅读 登录

杨登峰:论过程性信息的本质——以上海市系列政府信息公开案为例

更新时间:2014-01-04 19:51:44
作者: 杨登峰  

    

   摘要:  “过程性信息不公开条款”逐渐成为政府信息例外不公开的第三条款。在这一条款的适用中,人们常常错误地将政府信息等同于行政决策或行政决定,将政府信息的制作或获取过程等同于行政决策或行政决定的作出过程,从而将行政决策或行政决定作出之前制作或获取的信息全部认定为过程性信息。过程性信息实质上指尚未制作完成的非正式、不完整因而不具有使用价值的信息,它仅着眼于每个政府信息自身的形成状态而非行政决策或行政决定的全过程。“过程性”这一概念并未准确反映这种信息的本质,应以“未制成”代之。

   关键词:  信息公开;过程性信息;未制成信息;例外不公开

    

   一、作为第三不公开条款的过程性信息

   “以公开为原则,不公开为例外”是各国政府信息公开普遍遵循的原则。①因而,政府信息的例外不公开条款便成为政府信息公开立法中极为重要的内容。2007年1月通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)在正面列举政府信息公开范围之后,②也确定了例外不公开的内容。《条例》设定的两个例外不公开条款是:(1)《条例》第8条:“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”;(2)《条例》第14条第3款:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。为叙述方便起见,本文称前者为危及安全的政府信息不公开条款,后者为涉及秘密的政府信息不公开条款。

   然而,除了上述两条,还有一条在实践中被频繁地适用,值得关注。这就是“过程性信息不公开条款”。该条款最初规定在一些地方政府规章和部门规章中。例如,2002年颁布的《广州市政府信息公开规定》第14条列举的不予公开的政府信息中,包括“在审议、讨论过程中的政府信息”;2005年颁布的《郑州市政府信息公开规定》第10条第4项规定:“正在调查、讨论、处理过程中,公开后可能影响检查、调查、取证等,或者可能威胁个人安全的”的政府信息,不予公开;2008年修订的《上海市政府信息公开规定》第10条第1款规定:“除行政机关将文件草案公开征求意见外,属于调查、讨论、处理过程中的政府信息,因其内容不确定,公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定的,不得公开”。类似的规定,在《条例》颁布之后仍有出台。③2010年,国务院办公厅颁布了《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》第2条指出:“行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”由此,“过程性信息不公开条款”就成为一条在全国范围内具有普遍约束力的例外不公开条款。考虑到《条例》已经规定了两个例外条款,本文将这一例外条款称为“第三条款”。需要说明的是,本文讨论的“过程性信息”仅指“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”,不包括《意见》提及的“内部管理信息”。

   例外不公开条款有可能成为行政机关限制公民知情权的工具。《条例》规定的危及安全的政府信息不公开条款和涉及秘密的政府信息不公开条款已经赋予了行政机关很大的裁量权,为行政机关限缩公开范围留下了空间,在这种背景下,创设和适用第三例外不公开条款就需要更加慎重。我们必须搞清楚,怎样的政府信息属于“讨论、研究或者审查中的过程性信息”。为了解决这一问题,本文考察了截至2012年9月上海市各级法院审结的有关政府信息公开的案件,从中选出了涉及过程性信息公开的20多个案例进行研究,试图首先搞清楚这一条款在解释适用过程中存在什么问题,并以此作为解决问题的突破口。研究发现,不同的行政机关和司法机关对过程性信息的解释存在不同意见,而且具有普遍性。④因此,必须对过程性信息进行严格、科学的界定。

   ③如2007年颁布的《南京市政府信息公开规定》第10条第1款第3项、2008年施行的《国家税务总局依申请公开政府信息工作规程》第13条、2008年颁布的《中国银行业监督管理委员会政府信息公开管理办法(试行)》第12条第1款第4项和2008年修订的《宁波市政府信息公开规定》第14条第4项等。关于政府信息例外不公开条款的统计数据,可参见陈海嵩:《我国政府信息公开例外规则的缺陷与完善》,《黑河学刊》2012年第1期,第88-89页。

    

   二、对过程性信息的两种解释意见

   从所搜集的案例看,对过程性信息的界定,不同的行政机关和司法机关有不同的理解。下面举三组案例予以对比说明。

   (一)对建设工程可行性研究报告的请示的不同意见

   这里比较的案例是曾某诉上海市市政管理局政府信息公开案⑤与铁某诉上海市黄浦区发改委政府信息公开案⑥。

   在曾某诉上海市市政管理局案中,曾某请求上海市市政管理局公开《关于报批中环线(浦西段)工程可行性研究报告的请示》。该请示已由上海市发展和改革委员会批复实施,且相关项目已竣工并交付使用。市政管理局以“请示”属于正在调查、讨论、处理过程中的政府信息为由,决定不予公开。曾某不服,先后提起行政复议与诉讼。复议机关与两审法院均以同一理由驳回其请求。一审法院认为:曾某申请公开的文件是市政管理局向其上级机关的请示,“是相关行政管理部门在决策过程中产生的程序性信息,属于正在调查、讨论、处理过程中的信息,且该信息已被上海市发展和改革委员会针对该请示所作的《关于中环线道路(浦西段)工程可行性研究报告的批复》所吸收,不是一个完整的政府信息资料,亦不会对外独立发生效力”。⑦二审法院认为:曾某申请公开的文件“是市政管理局就建设项目可行性的请示,该文系行政机关在作决定之前的准备过程中产生的尚未确定或可能发生变化的政府信息,不代表行政机关的最后决定,市政管理局认定属于正在调查、讨论、处理过程中的信息,并据此作出不予公开决定,并无不当”。⑧

   与曾某案不同,铁某诉上海市黄浦区发改委案表明,同样的下级就建设工程可行性研究报告向上级的请示被认为不属于过程性信息。本案中,铁某请求上海市黄浦区发改委公开《关于报审〈黄浦区世博配套路网—南车站路—瞿溪路—普育东路—跨龙路—陆家浜路道路改建工程可行性研究〉的函》(黄建发[2007]91号)。黄浦区发改委审查后,于2011年9月16日以书面形式公开了编号为黄发改投[2007]60号的《黄浦区发展和改革委员会关于上报〈黄浦区世博配套路网—南车站路—瞿溪路—普育东路—跨龙路—陆家浜路道路改建工程可行性研究〉的请示》。虽然黄浦区发改委公开的文件编号和名称与铁某申请公开的有所不同,但由于所公开的60号“请示”文件全文转发了91号文件,黄浦区发改委实际上公开了申请人所要求公开的政府信息。⑨本案诉讼过程中,双方争执的焦点是行政机关公开的政府信息是否符合申请人的要求,对于该“请示”文件的可公开性没有争议,没有人主张相关“请示”属于过程性信息。

   (二)对建设工程规划设计方案审核意见单的不同意见

   孟某诉上海市虹口区城市规划管理局政府信息公开案⑩和周某诉上海市虹口区规划和土地管理局信息公开案(11)都涉及建设工程规划设计方案审核意见单,但对其性质以及是否应公开却存在不同的看法。

   在孟某诉上海市虹口区城市规划管理局案中,孟某向上海市虹口区城市规划管理局申请公开某小区《建筑工程规划设计方案审核意见单》的第一次送审稿。虹口区城市规划管理局受理后认为,根据《上海市政府信息公开规定》第10条第1款,孟某要求公开的信息属于调查、讨论、处理过程中的信息,决定不予公开。孟某不服,遂提起行政诉讼。孟某主张,他已获得审核意见单的第二次送审稿,故第一次送审稿不属于调查、讨论、处理中的信息。虹口区城市规划管理局则“借题发挥”,指出:正因为有第二次送审稿,说明第一次送审稿内容不确定,因而属于调查、讨论、处理过程中的信息。法院采纳了虹口区城市规划管理局的主张,并指出,“所谓‘调查、讨论、处理过程中’的信息,是指政府机关为完成行政行为或作出行政决策而进行调查、讨论、处理过程中的信息,而不论政府行为是否已经完成、政府决策是否已经作出。”(12)

   在周某诉上海市虹口区规划和土地管理局案(13)中,周某向上海市虹口区规划局申请公开某工程的建设工程规划许可证。但是,虹口区规划局公开的并非建设工程规划许可证,而是该工程的规划设计核定意见稿和项目总平面图。周某认为规划局“答非所问”,遂诉至法院。周诉称:要求公开的是建筑工程执照,是一个结果,而不是审照过程。即使执照原件已发给建筑单位,发证单位仍应有执照存根。……提供的核定意见稿是调查、讨论、处理过程中的信息,是不完整信息,不属于公开范围。以上述材料替代建筑工程执照或者执照存根进行公开,显然违背上海市人民政府关于信息公开的规定。应该说,本案行政机关所公开的正是孟某案中孟某所申请的;而周某所主张的正是孟某案中行政机关与法院所坚持的。但本案一审法院认为:“公开政府信息主要是信息本身的内容,虹口规划局提供的核定意见稿和项目总平面图已反映周宪曾申请公开的信息内容,虹口规划局公开这两份文件符合法律规定。因建筑工程执照已发放给建设单位,虹口规划局向周宪曾公开建筑工程执照中的内容已履行了信息公开的职责”(14),遂判决驳回周某的诉讼请求。周某上诉后,二审法院以同样的理由再次驳回。总之,本案的两审法院不认为核定意见稿、项目平面图属于过程性信息。

   (三)对行政许可作出过程中所形成信息的不同意见

   对行政许可决定作出过程中形成的信息是否是过程性信息,在周某诉上海市虹口区房屋土地管理局信息公开案(15)和陈某诉上海市规划和国土资源管理局政府信息公开案中存在不同意见。(16)

   周某于2008年5月向上海市虹口区房地局申请公开沪房虹拆许字(2003)第2号《房屋拆迁许可证》的存根。虹口区房地局受理后认为,拆迁许可证是可以公开(复印)的,但存根不行。存根属于调查、讨论、处理过程中的政府信息,因其内容不确定,公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定。周某认为,房屋拆迁许可证已核发,则审批环节中的存根应是确定的,公开也不致危害国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定,遂提请复议与诉讼。诉讼中,虹口区房地局辩称:“房屋拆迁许可证与房屋拆迁许可证的存根是有区别的,存根是审批过程中的环节,房屋拆迁许可证是最后公开的结果。存根是过程中的不确定信息,其公开可能影响社会的稳定。”一审法院认为:“存根反映被告进行审批决策的过程,故属于调查、讨论、处理过程中的政府信息”(17),遂驳回了周某的请求。

陈某于2011年8月28日向上海市规土局申请公开沪规书(2001)426号《建设用地许可证》。上海市规土局审查后认为,申请信息属于公开范围,遂公开了沪规书(2001)426号《建设用地规划许可证》的底稿。陈某认为,上海市国土局不应仅提供建设用地规划许可证的底稿,而应提供建设用地规划许可证的复印件,遂提起行政复议和行政诉讼程序。在诉讼过程中,市规土局辩称:陈某申请公开的信息与公开的信息的文号一致。沪规书(2001)426号《建设用地规划许可证》的正本已颁发给建设单位,底稿与正本记载的内容一致,给陈某提供档案中保存的底稿并无不当。一、二审法院均支持了市规土局的看法,驳回了陈某的诉讼请求。本案涉及的建设用地规划许可证的底稿与周某案涉及的房屋拆迁许可证的存根比起来,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/71141.html
收藏