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赵晓力:宪法50年

更新时间:2013-12-26 20:19:00
作者: 赵晓力  

    

   一、我国宪法中人民共和的三种含义

   人民共和的含义并不深奥。我国现行《宪法》序言写道:1949年建立中华人民共和国后,“中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人。”人民掌握国家的权力就是人民主权,人民共和就是建立在人民主权基础上的共和国。

   共和是帝制的反面。但废除帝制并不意味着就建立了人民共和。《宪法》序言写道:“一九一一年孙中山先生领导的辛亥革命,废除了封建帝制,创立了中华民国。但是,中国人民反对帝国主义和封建主义的历史任务还没有完成。”换句话说,中国民国的共和还不是人民主权基础上的共和,因为人民仍然受着外来的帝国主义和内部残余的封建主义的统治。

   建立民国首先使民族共和成为可能。满清王朝是一个以少数民族统治多数民族的政权,推翻满清皇帝的主权,同时也推翻了满清民族的主权。但共和不是改朝换代,轮流坐庄,不允许以一种民族统治代替另一种民族统治。孙中山1912年1月1日发布中华民国临时大总统时就职宣言说:“国家之本,在于人民,合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国,即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人,是曰民族之统一。”从辛亥革命前“驱除鞑虏、恢复中华”的口号向汉满蒙回藏“五族共和”的口号的转变,表明排满的汉民族主义已经变为包括满人在内的大中华民族主义;中华民族主义革命的对象,也变为外来帝国主义;满人不再统治其他民族,成为和其他民族平等的成员,从而才可能加入到人民自己对自己的统治,也就是自治中去。人民共和是建立在人民主权基础上的共和国,人民共和是人民对自己的统治。

   和其他国家的人民一样,中国人民的主权也是通过不断革命和斗争才得来的。按照现行《宪法》序言的表述,这包括针对帝国主义的民族革命,也包括针对封建主义和官僚资本主义的阶级斗争。民族革命建立和巩固了中华各民族的共和,阶级斗争则建立和巩固了中国各被压迫阶级的共和。1949年6月30日,毛泽东在《论人民民主专政》一文中写道:“人民是什么?在中国,在现阶段,是工人阶级,农民阶级,城市小资产阶级和民族资产阶级。”“人民民主专政的基础是工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级的联盟,而主要是工人和农民的联盟,因为这两个阶级占了中国人口的百分之八十到九十。”在毛泽东看来,只有通过阶级斗争和被压迫阶级的共和,人民共和才可能成为多数人民的共和,而不是少数贵族的共和。1954年《宪法》将这一点确定为中国的国体:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”

   除民族共和和阶级共和之外,人民共和还有第三种含义,那就是每个公民以个体为单位而结成的公民共和。正如卢梭《社会契约论》中所说的那样,所谓社会契约就是“我们每个人都把自己的人身和权力奉献出来,置于公意的最高指导之下,在这一集体中,我们把每个成员都接受为不可分割的整体的一部分。”这一通过社会契约形成的公共人格,“古代称为城邦,现在称为共和国或政治体,当它是被动的时候,它的成员称它为国家,当它是主动的时候,称它为主权者”,“结合到它里面的人们,作为集体称为人民,作为个体,在分享主权权力的时候称为公民,在遵守国家法律的时候称为国民。”(《社会契约论》,卷一,第六章)

   显然,集体的民族和阶级是革命和斗争的主体,而只有作为个体的公民和国民才是立宪和守法的主体。因为只有个体才是法律权利和义务的承担者。一如《联邦党人文集》第15篇所说:“政府意味着有权制定法律。对法律观念来说,主要是必须附有制裁手段;换言之,不守法要处以刑罚或惩罚。……无论是什么样的处罚,只能用两种方法来施加:由法院和司法人员施加,或者由军事力量来施加;行政上的强制,或者武装的强制。第一种方法显然只应用于个人;后一种方法必然要用于政治体、团体或各州。……在一个结合体内,当普遍权力只能用于组成对付这一结合体的各团体时,每次违反法律必然造成战争状态;武力执行必然会成为强迫服从的唯一工具。”

   要永远在以一国之内消除战争状态,就必须把人民主权建立在每个个体公民身上,因为针对集体的违法,只能用武装去强制;美国1787年《宪法》序言最终把“我们各州……制定宪法”改成“我们人民……制定宪法”,从而把建立在各州主权上的《邦联条例》,改变为一部建立在全国人民主权上的宪法。人民共和是人民通过宪法和法律的自我统治,人民主权可以通过民族革命和阶级斗争的集体行动来建立,但要永远在一国之内建立宪政和法治,用法律的强制代替武装的强制,却只能通过以个体公民为本的公民共和来进行。

   但要习惯于服从的臣民变成能够为自己立法的公民,并不能依赖自然的过程。如果被压迫和奴役的人们并不是生活在自然状态中,那么他的自由(freedom)只能通过解放(liberation)得来。在军事和政治解放之后,新中国仍然必须通过一系列的经济和社会革命,把人民从他们所处的受支配的经济、社会和家庭关系中解放出来。1950年《土地改革法》和《婚姻法》的颁布,以及与此相伴随的土地改革运动和贯彻新婚姻法运动,就是要把占人口绝大多数的农民和占人口一半的妇女,变成在经济和社会地位上平等的个体;只有这样,大多数人民才可能成为分享主权权力的平等的、主动的公民,而人民主权也可能无须任何中间环节,牢牢地建立在所有公民和每个公民的身上,而这是民主宪政建立的前提。

    

   二、人民共和与人民代表大会制的建立

   人民共和的实质是人民主权,要在一个几亿人的大国落实人民共和,不可能采取直接民主,而只能采取代议制民主的政府形式。这就是现行宪法第二条所规定的我国的“政体”——人民代表大会制:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”

   按照《联邦党人文集》第39篇的定义,共和政府的必要条件是,它的权力“来自社会上的大多数人,而不是很小一部分人,或者社会上某个幸运阶级”,共和政府的充分条件是,“它的管理人员,是直接、间接地由人民任命。”可见,共和政府的概念要求政府应该由选举这一方式授权产生,共和政府并不排斥间接选举,但选举应该是普遍和平等的。

   1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》作为临时宪法,规定了各级人民代表大会的建立步骤。按照这个步骤,刚解放的地方,先实行军事管制。农村地区发动农民清匪反霸,进行土改,组织农会,在农会的基础上召开乡人民代表会议。在城市地区,则通过召集各界人民座谈会,过渡到召开各界人民代表会议。各界人民代表会议由特邀、推举或者选举的代表组成。随着形势发展,选举产生的代表越来越多,到1952年9月,由直接选举和间接选举产生的代表,一般已达到总数的80%以上。(许崇德,《中华人民共和国宪法史》,页117-119。以下简称《宪法史》)

   在中央层面,从1949到1954年,在普选的全国人民代表大会召开之前,由人民政协全体会议代行其职权。人民政协全体会议由来自14个党派、全国9个区域、16个团体以及人民解放军和特邀的代表共662人组成。1949年9月30日,人民政协全体会议选举产生中央人民政府委员会,行使包括立法、行政、司法、军事、外交在内的国家权力。1953年1月20日,中央人民政府委员会第20次会议通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》,决定召开用普选方法产生的乡、县、省(市)各级人民代表大会,并在此基础上召开全国人民代表大会,并制定宪法。

   在代议制下,立法权属于立法机关,但立宪权属于人民。这体现在我国宪法文本中的表述,是宪法由某届人大某次会议“通过”,而不是“制定”,比如1954年宪法就是“1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过”。通过宪法的人民代表大会必须建立在公民共和的基础上,这就要求它不能像人民政协和各界人民代表会议那样,由推选和特邀的方式产生,而必须由普选产生。这意味着在通过宪法之前首先制定《选举法》。因此,中央人民政府委员会第20次会议在决定成立宪法起草委员会的同时,也成立选举法起草委员会。1953年2月11日,《选举法》先于宪法,由中央人民政府委员会第二十二次会议通过。

   1953年《选举法》中公民共和的观念,首先体现在这些规定中:“中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会由各民族人民用普选方法产生之。”“凡年满十八周岁之中华人民共和国公民,不分民族和种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,均有选举权和被选举权。妇女有与男子同等的选举权和被选举权。”

   1953年《选举法》也受到民族共观念的影响,这体现在对少数民族代表名额的照顾上。据邓小平对《选举法》草案的说明,当时“全国各少数民族人口数,约占全国人口总数的十四分之一。草案规定全国人民代表大会的少数民族代表名额为一百五十人,并规定除了这个固定数目之外,如仍有少数民族选民当选为全国人民代表大会代表者,不计入一百五十人名额之内。所以全国人民代表大会的少数民族代表人数,预计实际上会接近代表总数的七分之一。”而“根据草案第三章计算,全国人民代表大会名额,约为一千二百人左右”(实际选出1226人,其中少数民族代表178名,占14.5%)。在地方各级人民代表选举中,《选举法》规定凡聚居境内的同一少数民族的总人口数不及境内总人口数百分之十者(这可以看作少数民族的数量标准),和一切散居的少数民族成份,其每一代表所代表的人口数,应少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数,但不少于二分之一。邓小平解释说:“比如一个十万人口的县,规定一千人选一个代表,而某一聚居的少数民族的人口在一万以下,则它可以少于一千人选代表一人,但最少不得少于五百人选代表一人。”这样一来,就个体而言,各少数民族的代表权高于多数民族,但就整体而言,这样的照顾可以使各少数民族在人民代表大会中都有自己的代表。也就是,就公民个体来看是不平等的,但从民族整体来看,则保证了大小民族之间的平等,维护了民族共和。

   阶级共和观念对1953年《选举法》的影响,体现在城市和乡村应选代表的不同的人口比例上。《选举法》规定“各省应选全国人民代表大会代表的名额;按人口每八十万人选代表一人”,但“中央直辖市和人口在五十万以上的省辖工业市应选全国人民代表大会代表的名额,按人口每十万人选代表一人。”这样一来,在全国人大中,农村每一代表所代表的人口数,是城市每一代表所代表的人口数的八倍。确定省、县人大代表名额时,农村每一代表所代表的人口数,也多于城市每一代表所代表的人口数。邓小平在《选举法》草案的说明中解释道:“城市是政治、经济、文化的中心,是工人阶级所在,是工业所在,这种城市和乡村应选代表的不同人口比例的规定,正是反映着工人阶级对于国家的领导作用,同时标志着我们国家工业化的发展方向。”

然而,把以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的工农联盟,转化为城市人民和农村人民的不同代表权,在农民占多数的中国,却造成了人民代表大会多数代表不能代表多数人民的后果,而这从根本上违反了人民共和和阶级共和应该是多数人民共和的本意。按照现行《选举法》的规定,农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的四倍(“四分之一”条款),这样一来,占全国人口三分之二的农民,在人大中的代表权却只有六分之一(2/3*1/4=1/6);中国有八亿农民,但在九届全国人大中,农民代表只占8%。(参拙作“废除四分之一条款,巩固人民共和国”,《中国法律人》2004年9月)。照顾少数民族代表权分配的条款没有出现这样的后果,是因为各少数民族代表在人民代表大会中仍然是少数,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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