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袁传旭:闲话美国的自治传统

更新时间:2013-12-15 12:23:49
作者: 袁传旭  

    

   美国政体是建立联邦制基础上的三权分立制衡体制,但真正反映美国政治生态的则是其社会自治。作为早期来自英国的移民,他们信奉自制、节俭、勤勉的清教传统,认为职业劳动为人的天职,相信努力工作能够得到上帝的恩宠,每个人都可以凭借勤奋劳动获得成功。在那里,一个人不努力增加他的财富,并使这达到可能的数额,被认为是不体面的。罗伯特·H·威布说:“艰苦的生活构成了美国富人的自愿选择”;“个人的自主意识使各地的人们纷纷走出家园,并使他们处于寻找财富的迁移流动之中。他们似乎根本不会居住在他们曾经生活的地方。”弗朗西斯·格伦德说到:“从生活的最早阶段开始,年轻的美国人就习惯于自立……到了他能够读书写字的年龄,他已经制作出了一个自己未来独立自主的计划……美国的儿童似乎天生就具备公民的责任感,并且表现得非常严肃。”他断定,像美国人那样“工作就是快乐,劳动就是消遣的那种人,人世间大概再也没有了”。“像食物和衣服对于一个欧洲人来说是至关重要的一样,劳动对于美国人的幸福是至关重要的”〔1〕。

   美国人保持自治传统的另一个原因,还基于他们的建国原则——对政府、多数统治的不信任,在对政府的怀疑中成长起来的美国民众对政府所抱的期望较少。权力意味着责任,政府权力越大,责任应该越大。但从实践层面上讲,它只是一厢情愿,现实政治权力与责任并不是成正比的,权力越大,越难以监督和约束,越容易滥用权力,不负责任。所以,美国人普遍相信,“政府管得越少,管得就越好”;小的总是好的。杰斐逊说:“一个只委托给统治者的政府必然堕落,人民自身才是政府唯一安全的看管人。”〔2〕美国社会普遍认为,过多依赖或依附于政府会腐蚀精神,破坏自立自强、自助的道德伦理,忘掉那些值得珍视的个人自由和财产权,特别当人民从政府那里获得太多的好处时,就意味着个人自由和权利的减少。所以,美国虽然由邦联演变为联邦制国家,但国家的重心仍然在各邦,各邦仍然保持自治,有自己的宪法、法律体系,自己自由选举产生的议会、行政和司法组织。自治的第三个原因是,人民虽然需要国家的存在,但国家并不能解决一切问题,很多问题是国家不能胜任的,只能由人民自己解决。所以,美国社会在信奉自由主义原则时,强调个人责任,为了自由需要个人作出某种牺牲和付出,只要自由不负责任,最终将失去自由,面对一个没有个人自由的社会。他们坚信,“国家的伟大并不因政府给人民办了事,而是人民给自己办了事”;“领导是重要的,但是能够承担自己领导责任的活跃而负责的公民则更为重要”。

   美国的社会自治有各种各样的形式,民主选举、陪审制度、私有制公司、合作社等都是自治的形式。本文主要概述美国的三种自治形式,即地方自治、个人自治和团体自治。

   地方自治。美国哲学家、教育家杜威认为,“地方是终极的普遍存在,而且是现存最接近于绝对的事物”。美国社会坚持对地方生活的自治,虽然国家对个人生活不可缺少,但是他们认为,国家也可能摧毁许多地方领导人试图去挽救的东西。从人类政治史来看,地方自治是防止和抵御全国政府独裁的重要手段。美国的地方自治分为多个层次,从邦到市、县,一直延伸到社区。在邦一级,联邦制确立邦行使宪法赋予而不是联邦政府赋予的权力。各邦拥有自己的宪法(一些邦宪法早于联邦宪法),拥有立法、行政部门和邦最高法院。邦政府除了国防、外交和与全国政府共同拥有在邦内征税、调控商业的权力外,独立于联邦政府管理自己的事务。各邦还管理总统候选人和国会参众两院议员的选举。这种分工概括的讲,就是重大的和整体性的利益由全国政府管理,地方性的和特别的利益由地方政府管理。

   美国的邦、县、市、镇以及社区的每一级官员都通过民主选举产生。在过去几十年里,约有四十个邦为市、镇制定了某种形式的地方自治条款。某些邦由立法规定地方自治,即邦议会授权城市管理某些问题,城市无需呈报核批即可直接处理某些问题;约有一半左右的邦宪法加进了地方自治修正案,这些修正案授权许多市和一些县管理各自的事务,达到某种规模的城市公民可以不顾邦议会的意愿而行使权力(少数邦已把这种权力扩大到所有市),并且限制了邦政府官员的干预权力。这些邦的城市人民可以选举一批公民来起草一个宪章,经当地选民通过后(在某些邦,宪章必须经邦议会或邦批准)便成为城市管理的基本契约,并可由当地公民进行修正。此外,实行地方自治的城市有不经邦议会特别批准而处理本地关切问题的全权。大多数人口超过二十万的城市以及百分之四十人口在五千以上的城市都具有程度不同的地方自治权。

   地方自治减少了邦对县、市政府的限制,或者说,阻止了邦议会对地方事务的干预,也使邦议会摆脱了某些地方性的问题。使行政管理更具有灵活性,同时也提高了各级政府的责任感。

   美国的新英格兰地区是殖民地人民实行自治的“摇篮”。早期的定居者为了在陌生的土地上生存下去,在十七世纪六十年代采取了一种社区会议的参与形式,镇是新英格兰农村或非城市政府的主要形式。在美国除非有市政机构,否则镇行使别处县行使的大部分职能。许多镇仍沿用镇会议民主制。许多二千人以下的镇仍然举行一年一度地“自己的事情自己管”的镇议会,所有选民都可以参加。镇会议大会通常选举出镇管理委员会,由三至五人组成,职责是在镇会议休会期间管理镇上事务,管理镇的财产,发放特许证,监督镇的其他官员,或召开镇特别会议。镇的书记、会计、估税员、警察、学校董事会及许多其他工作人员由选举产生,或由镇管理委员会任命。乡民监督镇管理委员会委员、其他乡镇官员。

   镇会议是直接民主的典型范例,富有主见的市民聚在一起,谈论公众大事,阐述自己的见解,选举人直接参与制定规章条例,通过新的法律、征税和拨款。人们有时把新英格兰镇看作一个没有精英,而真正存在着参与制民主的美国地方。镇会议过去通常持续一整天,一般先选举官员,再讨论道路和楼房的修理。正午时分,大家纷纷到附近教堂会议室或农场主协会饱餐一顿,然后回镇大厅解决剩余的难题。如今,人们工作方式已发生变化,不再有时间请一天的假来讨论镇上事务,开始选择在晚上举行。随着新英格兰社区越来越大,让所有的人都参与镇会议已不可能。改为代表制。人们从不同的镇辖区里选出两百或更多的镇会议成员,任期二年,每年改选三分之一。托克维尔评述道,“乡镇会议之于自由,犹如小学之于授课,乡镇会议将自由带给人民,教导人民安享自由和学会自由为他们服务。”〔3〕

   个人自治。遍及整个欧洲的公共卫生事业的主要内容——社会保险,在美国从来没有成为现实。相反,美国的每一家庭、每一个人都要自己照料自己。在美国,绝大多数社会试验和革新始于小的邻里或社区组织中。从某种意义上讲,这些努力是“小的总是好的”趋势的一部分。但这里面也有人们求助于地方政府,问题没有得到解决的原因,使得人们放弃努力,要想干,还得自己来。罗伯特·H·威布评述曾经由白人主宰的美国社会时写道:“当一些白人感觉到其他白人利用一个遥远的政府去告诉他们做什么的时候,将是异常的愤怒。”〔4〕

   平时,人们把市政工作的职责交给地方官或社区委员会或为地方市民组织中服务的人中,乐于当国家基层的消极观察家。但是,坚信生来自由的美国人,一旦受到对个人自由的威胁,就会马上聚集起来,奋力捍卫自由。当地市政厅的官员处事不当或作出不得人心的决策,当地数以百计的市民马上就会动员起来。如市政部门提出一个新的威胁到中产阶级上层纳税人的价值观及家庭安全的政策;在他们的居住区建一个管教所、一条高速公路、一个新的垃圾站或有毒物资处理场。这种提议很快就会使那里的市民行动起来,予以抵制。与此类似,解雇一位受人欢迎的学校校长,关闭一所居民区学校或对财产税大幅度提高将引起市民召开抗议大会,并能够改变市政政策。

   在各个邦里,每晚有几千人参加学校理事会会议,关于水的地区听证会、市参议会会议、县计划委员会会议,等等。可以说,成千上万美国人天天在管理政府。他们要求在对关于修建公路、公共住宅、城市发展项目和兴办其他类似建设事业的立法之前,举行公开的听证会,任何一位公众都有权在这种情况下陈述意见,正如在其他直接影响公众利益的行政程序中一样。当美国人纳税的时候,他们期望具体的回报。征税是为了修路吗?这条路修在哪里?每件事情都会受到质疑。查尔斯· 爱德华·拉塞尔评述道:“在美国,要纠正任何错误完全是一桩简单的事……你只需把它展示在所有的人都能清楚看到的地方。”〔5〕

   除了在市或社区政府结构中的政治参与,人们在自己的居民区聚集在一起,开展自助行动。他们商讨共同关心的问题,或组成居民区的合作组织,讨论婴儿集体入托,或组织慈善募捐演出,或高尔夫球比赛,或组织防止对居民区犯罪的值守,或建立自行车道、少年棒球场。一些团体创建农贸市场、街心花园,以及实现店面更新、街道整洁和美化环境计划。邻里还组织自愿消防队,每当邻居家发生火灾,本社区的人都会来救火。

   到上世纪初,美国有二十个邦公民在立法机构中有了立法提案权,二十三个邦有了对于重要的法律或问题举行全民公决,以及拥有罢免公务员甚至撤销司法判决的手段,实现了更多有组织的、广受欢迎的初选。1913年,通过宪法第十七条修正案,国会参议员直接由各邦选民而不再是由邦议会来选出。

   团体自治。自发性的、有组织的活动和非政府组织存在和发展是一个社会良性发展不可或缺的条件。美国的自治组织的存在与活动受到宪法的牢固保障。美国被人称作由喜欢参加各种组织的人组成的国家。托克维尔评述道:“美国人不论年龄多大,不论处于什么地位,不论志趣是什么,无不时时在组织团体。”并且,他对此作了比较:在法国,凡是创办新的事业,都由政府出面;在英国,则由当地的权贵带头;在美国,人人都可以组织自己的团体且你会看到人们自己组织社团。最早的组织在宪法起草之前就已建立,绝大多数美国人至少是一个职业联合会的成员。一方面他们通过这些组织实现自治,另一方面,美国人常常以他们的结社行为来取乐。美国的自治组织是代表各种各样诉求的利益集团,这些利益集团涉及经济、政治、公民自由、种族、宗教、意识形态等方方面面。具体讲,有多种多样的工会、农业集团、行业协会、对外关系协会、退伍军人协会、反对控制手枪或自动武器的全国步枪协会;有围绕环境保护、堕胎和反堕胎、联谊会、娱乐等等集团;有支持某一总统或议员候选人的组织。有二十五万个宗教团体、二千个以上的商业协会和由这些协会组成的全国商会;基于民族血统的全国性组织有一百五十多个,可谓形形色色、五花八门、错综复杂,代表着各种各样的利益,美国人为每一个可以想象的目的和职能而组成各种社团。这些集团在数量、规模、复杂性和实力上可与联邦官僚机构相提并论。

   所有利益集团都利用电视、广播、报刊、网络等传媒,在选举期间影响选民,在非选举期间,促使选民与他们的代表保持接触,甚至向竞选运动捐款;利用网络和有目标的邮寄活动,争取民众的支持。利益集团通过劝说、诉讼、制订法规、选举和游说等各种形式的活动来促进立法通过或废除,或影响政府决策,实现自身的目标。如,工会是为了促成工人工资增加和工作条件的改善,退休人员协会是为反对削减社会保障等其他老年公民问题,全国步枪协会反对控制枪支,有的利益集团向立法者施压以期保留税收漏洞。1945年,杜鲁门将健康保险立法建议递交国会,国会的保守派宣称该项立法实际上是“民主党将医疗社会主义化”。反对该项立法的美国医疗协会向每位会员收取费用,雇佣公关公司游说国会和公众,最终导致该法案夭折。部门在规章定稿之前会在《联邦文档》上发表拟议中规章条例,集团具有迅速接近规章制订过程的能力。利益集团通常会通过选举支持两党中的一派候选人,以期实现自己的目标。一些集团依赖与两个政党之一紧密结盟发挥了它们的最大影响。他们把自己的成员安插在党的地方、邦以及全国委员会中,并帮助他们作为代表参加党的代表大会。利益集团不仅涉及国内事务,而且涉及外交事务,例如权威的对外关系协会。

   当集团发现正常的政治渠道对它们关闭时,它们便可能寻求其他途径去影响公共政策,法庭逐渐成了这类努力的中心。例如,全国有色人种协会在致力于改进对黑人的法律保护方面提出并赢得了许多诉讼。最近几十年里,城市利益集团和环保团体感到在邦和国家的立法机构中没有足够的代表,于是就求助于法庭。妇女集团,如“全国妇女组织”和“美国公民自由联合会女权规划”组织,也使用法院作为追逐其目标的一个活动场所。集团通过寻求批准以提出“法庭之友辩护状”的方式来获得表达其观点的讲坛,甚至在它们不是直接当事人的情况下也这样做。比如美国公民自由联合会曾就引起宪法问题的一些诉讼案向最高法院提出许多这类辩护状。

   利益集团的一个政治工具——政治行动委员会,近年来,其数量和影响急剧膨胀,从二十世纪七十年代大约一百五十个发展到目前的四千多个。政治行动委员会在法律上有权在自愿的基础上从其成员、股东或雇员手里募集资金,资助他们拥戴的候选人或政党;劝说在职官员以“正确的方式”就某一问题行事或投票,利益集团借此手段试图通过选举和游说活动控制“何人、在何时并以何种方式获得何物”。政治行动委员会不仅募集,而且还在选举过程中作为一个机构为有组织的、广泛开展的工会进行选民登记、政治教育和动员选民参加投票。

   团体自治也反映在邦及邦以下地方政府层面,形形色色的地方利益集团遍及各邦,如,农业组织、工会、政治行动委员会,居民区协会、商会、地方贸易与制造协会、本地大企业领导人、小商人协会、纳税人协会,等等,他们努力发展组织成员;在邦议会和市政厅游说,教育和组织选民,如同它们在联邦的活动一样活跃,影响着地方政府的决策。

   注释:

   〔1〕〔4〕〔5〕罗伯特·H·威布:《自治——美国民主的文化史》,李振广译,商务印书馆2006年版,第51、80—81、185页。

   〔2〕詹姆斯·M·伯恩斯等:《民治政府》,陆震纶等译,中国社会科学出版社1996年版,第1235页。

   〔3〕文森特·奥斯特罗姆:《美国联邦主义》,王建勋译,上海三联书店2003年版,第218页。


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文章来源: 《书屋》
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