【摘要】社会保障行政由社会保险、社会救助、社会福利三部分组成。逐一评述我国台湾地区的社会保险制度、社会救助制度、社会福利制度，其中重点阐述社会保险制度，并与我国大陆的相关制度加以对比。在此基础上，探求台湾地区的社会保障行政制度可资借鉴的经验，具体而言，包括： 社会保障行政制度“立法先行”； 扩大社会保障的覆盖面，履行保障人权的国际义务； 社会保险从“综合性”逐步向“单一性”转变； 提高社会保障领域立法的层次和适时调整社会保障政策。

【关键词】社会保障；社会保险；社会救助；社会福利

社会保障行政，又可简称为社会行政，中国台湾地区的社会保障行政，具体而言，包括社会保险、社会救助、社会福利。三者中，社会保险制度的设计是一项高难度的给付行政。政府一方面要配合国情，评估人民对于某项风险的承受程度，以判定是否将它纳入社会保险制度之内。而且还要审视强制保险的手段对于国民经济的影响状况，尤其应该考量是否合乎宪法上的侵害界限。{1}此外，社会保险制度堪称社会保障制度的核心。基于以上两点，文章将重点论述我国台湾地区的社会保险制度。

一、我国台湾地区的社会保险制度的现状

社会保险制度作为社会保障制度的核心，总体而言，我国台湾地区的社会保险制度比较完备。

我国台湾地区的社会保险起源较早，且受德国的影响较深。目前，台湾地区社会保险涵盖的范围，主要包括健康保险、职业灾害、失业保险与老年给付。{2}下文将对我国台湾地区的四种社会保险逐一展开论述，同时顺带介绍我国大陆相同险种的社会保险的立法状况，并加以对比分析。

（一） 健康保险

所谓健康保险，指在保险有效期间，保险对象发生疾病、伤害、生育事故时，保险人按法律规定给予保险给付。我国台湾地区的《全民健保法》于1994年8 月9 日公布，并于2005 年5 月18 日修正施行，该法共9 章89 条，详细规定了健康保险的内容。{3}可见，在我国台湾地区，并未将生育保险列为独立的险种，而是将医疗保险、生育保险统一列入健康保险范围。我国大陆的做法不大相同，针对医疗保险和生育保险分别制定了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（ 1998 年） 和《企业职工生育保险试行办法》（ 1994 年） ，而且在《中华人民共和国社会保险法》（ 以下简称《社会保险法》） 第三章基本医疗保险和第六章生育保险中也对相关内容加以具体规定。

全民健保是我国台湾地区社会保险制度迈向“全民化”的第一步。在《全民健保法》颁布施行之前，台湾地区已有1265 万人被纳入保险范围，{4}但仍有45% 的人（ 800 多万人） 缺乏健康保险的保障。在《全民健保法》公布之后，这种状况得到了改善。

诚如研究报告的评价者所言，我国台湾地区的全民健保制度，其“成就包括： 全民有保、满意度维持七成左右、全面的给付范围、整体医疗费用控制得宜、与国际比较费率低而照护高等。”因而在国际上普遍受到好评。{5}我国台湾地区《全民健保法》取得的成绩有目共睹。然而，全民健保制度设计中存在的问题也逐渐浮出水面，例如由于财政情况的恶化，全民健保制度面临财政困境； 除极少数例外，《全民健保法》强制所有“国民”加入全民健保，即课处全体“国民”缴纳保费的义务，因而引起强制纳保是否违宪的争议； 全民健保的实施，不问所得及经济情况而只问职业别的补贴方式，产生了不平等的问题等。{6}这些问题引起了学者们的关注，对于全民健保制度也出现越来越多的质疑，我们应引以为戒。各国采用何种社会保险模式，应当立足于本国国情，以当前的经济承受能力为基点，适当调整不同时期的保险政策。

（二） 职业灾害保险

职业灾害保险是指因业务上关系而遭遇到灾害的一种保障劳动者的职业灾害赔偿保险。{7}可见，我国台湾地区的职业灾害保险与我国大陆《社会保险法》中的工伤保险类似。我国大陆针对工伤保险制定了专门的《工伤保险条例》，此外，《社会保险法》第四章专门规定了工伤保险的相关内容； 而台湾地区并未针对职业灾害保险专门立法。

台湾地区的职业灾害保险由劳工保险所涵盖，相关规定也主要列于《劳工保险条例》之中。凡是符合《劳动保险条例》第6 条和第8 条规定的人，都属于职业灾害保险的被保险人。为了确保各险种之间各司其职，《全民健保法》第81 条明确规定了职业灾害保险和健康保险的界限，避免二者之间发生冲突。此外，按照2001 年施行的《职业灾害劳工保护法》第6 条的规定，那些未加入劳工保险的劳工，在遭遇职业灾害时，即使雇主没有给予补偿，劳工依旧可以通过申请补助的方法，获得相应的补偿。此种做法，为劳工提供了更全面地保护，值得借鉴。

（三） 失业保险

海峡两岸比较类似，关于失业保险方面的立法起步都较晚。台湾地区早期关于失业保险的立法极不完备，直到2000 年颁布《劳工保险失业给付实施办法》，失业保险才制度化。2003 年1 月1 日施行的《就业保险法》，对失业劳工的保障又前进了一大步。就业保险可称之为是继全民健保之后，台湾地区第二个依据个别风险而“单一化”的保险项目。肯定成绩的同时，也应意识到台湾地区的失业保险仍存在一些问题： 失业保险、职业训练与职业介绍如何整合，仍没有解决。失业给付实施以后，原规定于《劳动基准法》中属于雇主责任制的资遣制度，应如何改革的问题尚未解决。2005 年生效实施的《劳工退休金条例》中，已将资遣费的最高数额改为被资遣劳工六个月的平均工资，却仍存在明显的雇主责任色彩。{8}这些问题得不到妥善解决，势必会影响保障失业劳工权利的实际效果。

（四） 退休养老保险

2003 年，台湾地区老人人口（ 指年龄在65 岁以上者） 约占人口总数的9. 24%。有学者推估，到了2031 年，台湾地区每三人中就有一人属于老年人口。{9}可见，加快推进完善退休养老保险制度的进程，刻不容缓。我国大陆同样面临人口老龄化的危机，针对养老保险的相关立法为《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和《社会保险法》中的第二章基本养老保险。相比较而言，我国台湾地区并无退休金保险的统一立法，在法律体系上由《劳工保险条例》所涵盖，同时在《劳动基准法》第六章中也有退休的相关规定。{10}当然，劳工保险中的老年给付与劳动基准法中的退休金是保障老年人生活的两种不同的方式。根据《劳工保险条例》的规定，只要年满15 岁以上， 60 岁以下的非自主劳动者，或自主劳动者自愿参加劳工保险者，都可以成为退休金保险的被保险人。

值得一提的是，我国台湾地区的老年年金制已经成为应对人口老化问题，保障老人有尊严地安度晚年的一剂良策。我国台湾地区2007 年8 月8 日制定， 2008 年施行的《国民年金法》，顺应了历史潮流，规定了老年年金给付的内容。

二、我国台湾地区的社会救助制度

社会保障制度中的各个组成部分扮演着不同的角色。社会救助与社会保险相比，处于辅助的地位，主要用于弥补社会保险制度的不足。正是基于此，有学者阐明社会救助在整个社会给付体系中具有备位性，抚养义务人或其他的社会保障类型都具有较先顺位的给付义务，社会救助的任务在于承担保障人民生存的最后一道防线。{11}尽管社会救助在整个社会保障制度中，仅处于辅助地位且具有“备位性”，然而它对于编织毫无漏洞的社会保障“安全网”，仍具有不可替代的作用。

社会救助制度的给付标准通常由地方政府依照当地的生活水平来规定，其目的在于维持“国民”的“基本生活条件”。我国台湾地区社会救助方面的立法，早期为1943 年颁布的《社会救济法》，后1980年台湾地区制定了《社会救助法》替代《社会救济法》，之后又分别于1997 年、2000 年、2005 年和2008 年进行了四次修改，从该法的修改频率，不难看出对该法的重视程度。《社会救助法》开篇的立法目的“为照顾低收入及救助遭受急难或灾害者，并协助其自立”。由此可见，社会救助的目的，在消极面是“安贫”，以保障低收入者的基本生活； 在积极面则是“脱贫”，以协助低收入者及早脱离贫穷困境。{12}在给付种类上，根据我国台湾地区现行《社会救助法》第2 条的规定： 社会救助可分为“生活扶助”、“医疗辅助”、“急难救助”与“灾害救助”四类。

（ 一） 生活扶助

台湾地区的《社会救助法》第二章为生活扶助，与其他几种类型相比，关于生活扶助的规定较为详尽，共计8 条。生活扶助的接受对象为“低收入户”，申请者必须经过“家庭收入调查”才能确定其资格。不论请领人的身份背景，但是当事人必须符合平均收入在一定标准以下的请领资格。{13}根据《社会救助法》第4 条的规定，所谓的“低收入户”，要求家庭人均收入在最低生活费标准以下，而最低生活费并不是一成不变的，要求至少每三年对最低生活费检讨一次。由于社会救助的主要目的在于帮助贫困者“脱贫”，因此《社会救助法》第15 条规定对于那些受生活扶助者中有工作能力者，主管机关应当协助其接受职业训练、就业服务、创业辅导等方式辅助其自立； 不愿接受训练或辅导，或接受训练、辅导不愿工作的人，不予扶助。可见，除了那些确实不具有工作能力的生活扶助者，社会救助的主要目标在于使那些有发展潜能的家庭尽快“脱贫”。

（ 二） 医疗辅助

在我国台湾地区的《社会救助法》第三章中，专门规定医疗辅助的相关内容。具有医疗辅助申请资格的人包括： 患严重伤、病，所需费用非其本人或抚养义务人所能负担或低收入户的伤、病患者。但是参加全民健康保险，可取得医疗给付的人，不得再申请医疗补助。此规定正体现了社会救助的“补充性原则”，即只有在其他社会给付都不发挥作用时，才会得到社会救助。此外，根据《社会救助法》第19条的规定，国家对于低收入户的保险费也给予补助。

（ 三） 急难救助

急难救助的目的，在于给予遭逢一时急难的民众以及时的救助，使其渡过难关，并迅速恢复正常生活的临时救助措施。对于急难救助给予法律层面的保障，是在我国台湾地区的《社会救助法》第四章急难救助中规定了急难救助的申请事由和急难救助方式等内容。

（ 四） 灾害救助

我国台湾地区的《社会救助法》第五章规定了灾害救助的事由、方式和灾害救助的协助。具体而言，灾害救助的具体方式包括： 协助抢救及善后处理； 提供口粮； 给予伤、亡或失踪救助； 辅导修建房舍； 设立临时灾害收容场所； 其他必要的救助。

我国台湾地区的社会救助，秉持“主动关怀、尊重需求、协助自立”的原则。尤其是近几年对《社会救助法》的修改，纳入累积财产和人力培育等自立观念，以协助低收入户脱离贫穷困境。且为鼓励低收入户加入自立方案，特导入“福利缓冲期”的概念，让低收入户有一段时间累积财富，提高其参加意愿，加速脱离生活困境。{14}该方案颇具成效。虽然我国大陆早在1994 年，第八届全国人大常委会就将《社会救济法》列入立法规划，之后，第九届、第十届全国人大也将《社会救济法》列入立法规划。2005年，民政部提出并经有关部门同意，《社会救济法》更名为《社会救助法》，然而直至今日，《社会救助法》还未出台，我国台湾地区的经验可资借鉴。

三、我国台湾地区的社会福利制度

我国台湾地区的社会福利制度，若以年龄作为划分给付对象的标准，12 岁以下者适用《儿童福利法》； 12 岁以上未满18 岁者适用《少年福利法》； 65岁以上则适用《老人福利法》。与其并行的还有《身心障碍者权益保障法》等。社会福利的内容很丰富，由于篇幅所限，文章只介绍几种主要的社会福利。

（ 一） 儿童及少年福利

2003 年5 月28 日颁布《儿童及少年福利法》，于2004 年6 月2 日将原来的《儿童福利法》及《少年福利法》废止。新《儿童与少年福利法》共六章75条，在原来两部法律的基础上更加健全和完善了少年、儿童的基本福利制度。{15}2008 年对于《儿童与少年福利法》进行了修订，增订的条款中比较引人瞩目的是在罚责部分，增订违反第32 条对于6 岁以下儿童或需要特别看护的儿童及少年，不得使其独处的规定，否则处新台币3000 元以上15000 元以下的罚款； 并扩大施虐者强制性亲职教育辅导时数，由原来的4 小时增加为8—50 小时。{16}我国的《中华人民共和国未成年人保护法》（ 以下简称《未成年人保护法》） 中并没有规定禁止儿童独处； 该法中有禁止对未成年人施暴的规定，但却没有规定明确的罚责。罚责不明确，会直接影响到相关条款的实施效果，继而影响到未成年人权益的保障效果，建议学习台湾地区的做法，修订我国《未成年人保护法》的罚责部分。

（ 二） 身心障碍者福利

1980 年制定《残障福利法》，历经五次修改，该法于1997 年已全面修订并改称为《身心障碍者保护法》。此后，又经过2001 年、2003 年、2004 年、2007 年四次修订， 2007 年修订时对该法的名称更改为《身心障碍者权益保障法》。该法名称的改变，不仅仅是表述上的差异，还体现了对于身心障碍者的尊重和人文关怀。不禁联想到我国大陆的《中华人民共和国残疾人保障法》（ 以下简称《残疾人保障法》） （ 1990 年，2008 年修订） ，从“残疾”到“残障”再到“身心障碍者”，这三种表述之间的转换，映射出对身心障碍者尊严尊重的不同程度。我国大陆也应当审慎地思考，修改该法的名称。

我国台湾地区的《身心障碍者权益保障法》中设置不同的章节，分别对身心障碍者的保健医疗权益、教育权益、就业权益、支持服务、经济安全、保护服务等内容加以规定，该法为身心障碍者的权益提供了较全面地保障，并以无障碍为基本原则。

（ 三） 老人福利法

年满65 岁的老人从工作岗位退休后，收入中断，列为倚赖人口，生活困难，为免老人有匮乏之虞，应给予福利服务，以满足其各种需要。{17}台湾地区1980 年制定《老人福利法》，并于1997 年对《老人福利法》全面修订，后又经历2000 年、2002 年、2007 年三次修订。我国大陆于1996 年通过《中华人民共和国老年人权益保障法》（ 以下简称《老年人权益保障法》） ，这是我国第一部涉及老年人福利的法律。仔细审视这部法律，不难看出该法存在内容笼统、条文粗疏、可操作性差等缺陷。{18}相比较而言，我国台湾地区的《老人福利法》和《老人福利法实施细则》，内容更加具体，也更具可操作性。理应借鉴我国台湾地区有关老人福利法方面的立法经验，完善《老年人权益保障法》的内容，增加《老年人权益保障法》的可操作性。

四、我国台湾地区社会保障法可资借鉴的经验

（ 一） 借鉴台湾地区的经验，社会保障法“立法先行”

纵观我国台湾地区社会保障制度的发展历史，不难看出，该制度的建立、发展和完善均表现出“立法先行”的特点，法律成为台湾地区社会保障制度的有力支撑点。无论是社会保险、社会救助还是社会福利，无一例外，都遵循了“立法先行”的原则。我国台湾地区为了推进社会救助制度的改革进程，1980 年制定《社会救助法》替代《社会救济法》，之后又进行了四次修改。出台《全民健保法》也成为我国台湾地区社会保险制度迈向“全民化”的第一步。我国台湾地区社会福利制度的完善，同样是以《儿童及少年福利法》《身心障碍者权益保障法》《老人福利法》等法律的颁布施行为先导的。

目前，我国社会保障法很多领域处于“无法可依”的状态。《社会保险法》的出台令我们欢欣鼓舞，但仍有些亟待出台的法律，例如《社会救助法》早已进入立法规划，但至今尚未出台，我国台湾地区制定于1980 年的《社会救助法》，积累了很多可资借鉴的经验。此外，我国大陆社会福利法普遍存在过于原则，缺乏可操作性的弊端，还有些法律制定于十几年前，亟待修改和完善。例如《老年人权益保障法》，制定于1996 年，其中很多条款无法适应当今社会发展的需求。随着我国大陆“老龄化”程度的加深，修改和完善《老年人权益保障法》成为保障老年人权益的必由之路。目前完善老人福利制度，面临的最大困境为资金匮乏，我们不妨积极探究台湾地区老人福利经费的来源。一言以蔽之，抓紧制定、修改和完善社会保障领域的基本法律，使之有章可循、有法可依，是我国台湾地区建立较为完善的社会保障制度的重要依托，也是保证我国大陆社会保障制度沿着正确的轨道快速健康发展的捷径。

（ 二） 扩大社会保障的覆盖面，履行保障人权的国际义务

我国大陆一直努力扩大社会保障的覆盖面，新出台的《社会保险法》第3 条中也规定： “社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。”虽然社会保险的全覆盖工作初见成效，然而社会保险中的有些险种覆盖范围仍然有限。例如，到2011 年底，城镇职工基本养老保险参保人数为2. 8 亿，新农保、城居保的参保人数共计3 亿多，再加上公务员和事业单位人员，我国有养老制度保障的总数为6 亿多。{19}相比之下，台湾地区的《全民健保法》涵盖的被保险人的范围却相当广泛，真正做到了广覆盖。

根据《全民健保法》第8 条的规定，被保险人共分六大类，这六类人员，几乎涵盖所有可能的范围，无论自主或非自主劳动者及其眷属都可以加入。任何自然人只要符合该法第10 条积极资格的规定，亦即具有“中华民国国籍”且在台湾地区设有户籍者便可以成为被保险人。{20}可见，台湾地区全民健保的覆盖范围相当广泛。

积极借鉴台湾地区的经验，扩大社会保障的覆盖范围，也有助于我国履行国际义务。1966 年12月16 日，联合国大会通过了《经济、社会、文化权利国际公约》，其中第9 条规定： “本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障、包括社会保险。”{21}1997年10 月27 日，我国政府签署了该公约，并于2001年2 月28 日，全国人大常委会正式批准加入该公约。既然成为《经济、社会、文化权利国际公约》的缔约国，就应承担起履行该公约的国际义务，公约中规定的“人人”，显然其覆盖范围相当广泛，而我国目前社会保障范围还比较狭窄。虽然新出台的《社会保险法》扩大了社会保险的覆盖范围，例如《社会保险法》附则部分第95 条规定： 进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。但是，总的来说，农村居民享受到的社会保险仍然十分有限。相比之下，台湾地区不仅在《全民健保法》中专门规定农民和渔民作为第三类被保险人，为了维护农民的健康，增进农民的福利，还专门制定了《农民健康保险条例》。

建议扩大社会保障的覆盖面，但我们也应吸取我国台湾地区的教训。台湾地区的全民健保制度面临财政困境，也因此受到质疑。我国大陆在社会保障基础比较薄弱的情况下，要根据具体国情，低水平起步，扩大社会保障的覆盖面，社会保障的标准只能逐步提高。

（ 三） 提高社会保障领域立法的层次，适时调整社会保障政策

台湾地区社会保障领域的立法，以法律为主，例如社会保险领域的《全民健保法》《国民年金法》《公教人员保险法》《公务人员退休法》； 社会救助领域的《社会救助法》《灾害防救法》； 社会福利领域的《儿童与少年福利法》《老人福利法》《身心障碍者权益保障法》等。相比较而言，我国社会保障领域，整体立法层次较低。此种现状不仅无法解决日益严重的社会问题，也难以保障人权，因为社会保障本身就是一项基本人权。{22}由各个地方制定地方性法规、地方政府规章，这种立法形式虽然比较灵活，但其自身却存在无法克服的痼疾。自从2004 年，宪法修正案第23 条规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，我国已经加大了社会保障方面立法的力度，取得的成绩有目共睹，但是还应注意提高相关立法的层次。

不同国家不同时期的社会保障政策并不是一成不变的，每个国家的社会保障皆有其历史背景、发展趋势与社会的特别需求，也会随着该国经济的发展而有所改变。例如，我国台湾地区社会保险早期采取“团体保险”的模式，就个别职业团体分别设置“综合性保险”。而后随着全民健保新制以及失业保险的建立，反而改采“全民保险”的模式，在内容上也倾向以个别风险作“单一保险”的保障。{23}随着我国经济水平的不断提高，我国的社会保障政策也应适时调整。目前阶段，我国应以低水平、广覆盖为社会保障的原则； 然而，随着经济水平的提高，会逐步提高社会保障标准。真正实现社会保障的无缝性，编织出毫无漏洞的社会保障“安全网”。

【作者简介】

邹艳晖 ，中国人民大学法学院博士生，济南大学法学院讲师，主要研究方向为宪法与行政法学。

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