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胡锦光:用法治制 约束公权力

更新时间:2013-12-11 09:39:42
作者: 胡锦光  

    

   围绕着主题我讲两个问题:第一什么是法治思维,第二今天的中国为什么提出来要强化法治思维。

   什么是法治思维?

   对比人治思维:最大优点是确定性。

   今天提出法治思维,显然法治思维和人治思维是不同的。中国社会两千多年来都实行人治,人治思维和法治思维的根本区别就是规则。

   在人治思维下,规则是少数人制定的,不约束规则的制定者,经常处于变动当中。即使在1949年以后很长一段时间内,规则更多表现为政策,而政策是由自己制定、自己执行,容易滥用权力。

   而法治思维要求规则必须是由社会成员共同参与制定的,规则是确定的。各位比较喜欢看体育比赛,体育比赛的魅力就在于不确定。我们为什么崇尚法治?法治最大的优点是确定性。什么是确定性?我们在行为之前就已经知道,我的行为是合法的还是违法的,如果行为是违法的,后果是什么,一目了然。规则预先明确地公布,所有人都必须要遵守。

   在人治的情况下,规则的不确定性使得我们的秩序处于不确定当中,我们的利益也处于不确定当中。假定到某个机关办事,能办的不给你办,不能办的找人就能办,社会运行成本非常高。如果依法办事,能办就办,不能办的找任何人都不能办,社会运行成本就非常低。

   我们今天所提的法治思维,不同于以前所提的法制思维。我们提法制的时候是一种静态的,另外执法者不完全受法律的约束。虽然有制度,执法者可以按照这个制度办,也可以不按照这个制度办,这个制度就变成了一种工具。今天提出法治,就是所有人都必须遵守法律,尤其首先要约束执法者。法律最重要的是要约束执法者、约束公权力。所以两者之间,在层次上、要求上、理念上是有很大差别的。

   制度来自民意,非多数人的“暴政”。

   今天所提的法治思维,最重要的是规则思维。我们都必须遵守这个规则,所有的权力都来自于规则的授予。当然,至上的这个规则必须是好的规则,也必须是我们说的良法。

   一个规则怎么才能成为好规则呢?主要取决于两点,一是规则必须有民意基础,规则是大家共同参与制定的,不是个别人制定的,不是少数人制定的,是人民意志充分表达后利益妥协的载体。二是大家共同参与,都表达了自己的意志和利益诉求。

   但今天所能找到的民主的机制是少数服从多数,多数决定原则有缺陷,多数人会利用多数的优势来欺负少数人、藐视少数人的利益,形成了“多数暴政”。这个规则在通过的程序上虽然是合法的,但是不具有正当性。这种规则是坏的规则,这种规则必须予以纠正。

   怎么样来纠正?各个国家都建立了违宪审查制度,就是反对多数人暴政。我们经常从电视中看到,西方有些国家议会里打架。议会里为什么会打架?少数人反对规则里面没有体现他们的意志。他们举手反对,反对无效,因为你是少数。少数人就急了,按照法律手段来反对无效,只能用肢体语言来反对,就会出现打架的情况。

   近代以来人类所选择的至上的规则就是宪法和法律,规则至上就是宪法和法律至上。在我们国家,宪法是由全国人大通过的,而且是全国人大2/3以上多数通过的。全国人大同样制定法律,但是它所制定的法律是1/2通过,而宪法要求2/3以上多数通过,也就是它的民意基础更广泛,比法律的民意基础要求更严格。

   社会发生了哪些变化?

   计划经济体制,养成了命令式思维。

   十八大报告里谈到,我们国家目前党情、国情、世情发生了深刻变化,而且要继续发生变化;强调用法治思维和法治方式来处理社会问题。

   首先要分析中国社会发生了哪些变化?先看原来的社会是怎么管理的。

   中国社会是实行计划经济体制的社会。当然,不仅在经济领域实行计划,在其他领域实际上也实行计划。计划有两种,即指令性计划和指导性计划。实际上发挥作用的是指令性计划。因此,原有的治理思维和方式就是计划的思维和方式,也就是命令的思维和方式。为什么命令能够起作用,为什么命令之后社会成员必须服从?其主要的根据和基础,我认为有两条:

   第一,国家对每一个国民人身自由的控制,继而控制其社会地位、经济地位、政治地位等等。第一步,国家把国民划分两部分,一部分是城市居民,一部分是农民。城市居民不愿意到农村去,农民不能进城,也就形成了城乡二元结构或者叫城乡隔离。第二步,把每个城市居民固定在一个单位,没有自由职业。要从这个单位调到另外一个单位,只能由组织决定,个人不能联系。把每个农民固定在某个生产小队,也没有自由职业,从这个生产小队到那个生产小队是不可能的。

   也就是说,在计划经济体制下,国家把每个人固定在一个空间里面,人口基本上没有流动,人口不流动是常态。在这种情况下,国家管理社会就非常容易,完全可以用命令和服从的思维,命令你干什么,你必须服从,因为你的利益被掌握在国家的手里面。

   我们在计划经济体制下、改革开放前,处理问题的思维是命令和服从,辅之以说服教育、思想动员。

   第二,政府具有较高的公信力。上世纪50、60、70年代,政府具有极强的公信力。政府通常只需要发号召,民众积极响应;政府发表社论,民众积极学习。

   社会基本特征:呈现利益多元化。

   改革开放后,中国社会发生了翻天覆地的变化。

   第一,由一元化社会到利益多元化社会。利益多元化是我们今天社会的一个基本特征。利益多元化包括多方面,由于经济改革,经济形式就多样化;决定了经济利益多样化;决定了政治利益就多样化;决定了思想观念、价值观的多元化。

   我们经常讲今天中国社会是矛盾的高发期、突发期。矛盾是哪里来的?矛盾是利益和利益之间的冲突而形成,由于利益多元了,如果找不到妥善调整利益关系的机制,中国社会矛盾的高发期和突发期会一直持续下去。

   第二,由计划经济到市场经济。市场经济给中国社会最主要的影响和冲击有两点:一是在计划经济体制下,所有的社会事务、甚至私人的事务都由政府管理,政府的权力没有边界。实行市场经济,在经济生活中主要由市场起决定性作用。那么,政府就必须由无限政府、全能政府转变为有限政府。

   政府和市场之间必须有一个分界。市场主体要权利、要自由、要讲平等,至少有经济上的独立人格,必须由法律去区分,这是市场经济对国家权力的巨大影响和冲击。

   二是市场主体有自由、有权利,是平等的、讲规则的。市场主体就是社会的每一个人。虽然市场经济表面上看起来是经济领域,实际上这种经济体制,使中国社会在政治、文化、思想等各个领域发生了深刻的变化。

   第三,由人口不流动到人口自由流动。在市场经济条件下,市场主体必须有经济自由。所谓经济自由主要是指经营自由和选择职业的自由。这两大自由均以人口流动为前提。今天,每个人在社会里不再有固定的空间,原来的命令和服从的基础就没有了。在此基础上,人们认识到人口的自由流动不仅仅是因为市场经济的需求,人身自由是作为人的最基本的自由之一。

   第四,人权意识增强。经常听到一句话:中国今天的老百姓不好管了。因为人权意识增强了,人们讲平等,大家都要依法办事。意识不一样了,当然就不好管。

   第五,政府的公信力下降。官民之间的不信任加重、矛盾突出。

   第六,价值观发生了变化。规则取决于价值观。改革开放导致中国社会在价值观上发生了两大变化:一是国家价值观、社会价值观和个人价值观分离。二是仅就社会的核心价值观而言,今天社会的核心价值观不同于原来的价值观。十八大报告提出,我们社会的核心价值观是自由、平等、公正、法治。既然我们认同这种价值观,计划经济体制下认同的价值观在今天已经不存在,显然规则就不能按照原来的规则进行。

   为何要强化法治思维?

   要约束公权力,须树立“法”的权威。

   改革开放以后的中国社会发生了巨大变化,但调整利益关系的思维和方式没有因变化而作出改变。依然沿袭传统的命令和服从的思维,只是多了一种经济手段,闹得厉害的人给补偿,用钱摆平。因此目前中国社会出现了一些基本问题:公权力滥用(公权力滥用的表现有很多,其中群众不满意的主要是贪污受贿;公权力滥用还有一些其他的表现,如形象工程,劳民伤财)、核心价值观缺失、社会公平理念未获得充分实现、缺乏诚信、贫富差距、个人权利缺乏有效保障。

   造成中国社会这些问题的原因是什么?公权力滥用,破坏了核心价值观,破坏了公平,不讲诚信,钱权交易、钱钱交易,侵犯个人权利。

   公权力滥用的原因是什么?按照习总书记所说,公权力滥用是因为没有把权力关到制度的笼子里去。也就是说,在我们国家,宪法和法律规则的权威性没有树立起来,宪法和法律没有把公权力约束住。所以中国社会主要的问题是公权力滥用,滥用的原因是因为宪法和法律这一规则没有权威性。

   能不能通过单纯的经济发展来解决这些问题呢?假设中国经济能持续发展,也就是政府有钱,谁闹得厉害拿钱摆平,是把个案中的矛盾解决了,但是中国社会存在的基本问题能不能同时解决?解决不了。

   假定中国经济不能持续高速发展,如果我们处理问题的思维不变,也就是政府没有那么多钱,社会发生矛盾的时候,只能用暴力方式解决矛盾。但中国社会的基本问题、公权力滥用问题、诚信问题、贫富差距问题都解决不了。只能用法治思维、法治方式,来解决中国社会面临的矛盾和问题。

   胡锦光,中国人民大学法学院教授。

   来源:法制晚报

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