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秦前红:我对十八大司法改革方案的解读

——在北大的讲演记录

更新时间:2013-12-08 17:14:22
作者: 秦前红 (进入专栏)  

    

   作为一个京外的学者到北大演讲未免有些怯懦和畏惧,但也有忍不住的诱惑,尤其是今天能够跟维迎教授、剑文教授同台,我一直是维迎教授的粉丝,剑文教授是我的学长。千帆教授现在几乎没有发言空间,没有公网(现场笑),在北大演讲据说也不批准,所以我说"千帆教授,这样吧,把抛头露脸的机会给我",我来阐明他的思想。

   谈三中全会的解读我有很困惑的东西,为什么三中全会报告一出来,学者和社会主流舆论就当然地把它设定为改革愿景和改革路线图的前提。为什么会有这样一种逻辑?在西方社会里一个政党会提出政纲,政党领导人也会向国会提出国情咨文,但一定要有法律程序的转换,我们要不要有一个程序去转换和确认?这从宪政层面上需要考量。对十八大三中全会 ,张维迎教授解答得很智慧,他作为一个经济学学者所谈论的法治问题,有些见识我们这些以法律为职业的也没有办法超越。起码在当下中国谈宪政问题,我们大多数搞宪政的学者不如一些经济学学者思考深刻,没有超过杨小凯,也没有超过维迎教授。剑文教授对报告的解读比较乐观,如果走他们智慧和乐观路线意味着我今天的演讲会没有市场,我想用另外一种方式来获得一点听友的认同,那就是表达我的一种忧虑。

   十八大关于法治的表述在我看来,其表述的新意主要是两个方面:一个是"法治中国"的说法,一个是人权的司法保障的说法。"法治中国"这样的表述,我更愿意解读的是两种逻辑:一种是回应"中国梦"的表述,一种是可能适用了邓小平曾经所讲的改革策略,邓小平曾经说他有一个伟大的发明,叫做"不争论",今年恰恰有一个重大的关于宪政的争论,在宪政里经常划派,有的说把卫方划成普世派,千帆是社会主义宪政派的右派,我被划分成中左派。另外我觉得"法治中国"和"宪政中国"的表述实质上是别无二致,但用"法治中国"的表述回避了某种争论,呼应了社会法治的需求问题。人权的司法保障是在我们执政党的文件和公报里第一次这样表述,我觉得这样一个表述起码表明一个重要价值取向:让人权脱敏,为人权加持,这很重要。就在三中全会之前,国务院新闻办在中部某省举办了一个关于人权的讨论会,罗豪才教授去了,国新办也去了领导,主办办会议的人信心满满地请所在高校校长、书记当天出场,因为他们觉得按官场对等接待的规则,当地省的领导一定会莅临会议,可实际上领导一个也没有出来,为什么?因为对人权讳莫如深。一个号称所谓支持、帮助人民当家作主的执政党,第一次以正面的表述来接纳、肯定人权是在什么时候?是1990年国务院关于人权问题的白皮书。以后中国加入了《世界人权宪章》,国际人权A公约、B公约,也在2004年把国家尊重和保障人权写进宪法,但人权一直没有被充分尊重,以致于现在在国际舆论上一直流行一种说法,比如撒切尔等很多人说中国是一个不值得尊重的国家,也不是一个很可怕的国家,因为它是低人权的。人权、宪政是一个国家出生的准生证,也是一个国家的护生符,如果一个国家排斥"人权、宪政、民主"的口号,是把这个国家排除世界潮流之外。过去对人权的保护径路主要是立法保障和制度上的确定问题。但所有的,无论是法科学生、念经济的学生都会明白,写在制度上的都是纸上的东西,要使纸上的权利变成现实权利,一定要有司法,没有司法的保障谈什么人权?中国在过去纸上写了很多人权,但中国公民在过去很长一段时间里,诉权受限制,不受保障。计划生育产生很多甚至较大范围侵犯人权的问题,但去法院告,法院不去受理。网络删帖、屏蔽、销号等,张千帆教授被删的最多,也不可以告;2008年时关于劳动合同纠纷、企业破产纠纷法院也不受理,早先诉权的限制是政治对司法的干预,后来变成司法策略性的东西,司法要把祸水外移,很多事党、政府具有最多资源,最后搞不定,让司法作为最后一个关口,司法说OK,我也不搞了,所以最高法院频频用这样的策略:哪一类案件难搞我们就不予受理(现场笑)。所以人权保障问题在三中全会公报出来后舆论最初并没有那么乐观,公报出来后股票竟然还下降1.83点,有人说是对应十八届三中全会,(现场笑)。三中全会的《决定》全文出来,市场恢复了很大信心,造成股市反弹。原因是是《决定》对改革提出了很多具体清单问题。

   我觉得本质关于法治的阐说有几点需要我们认真对待。

   第一,本次在报告里提出了关于国家治理体系和治理制度的现代化问题。法治在这样一个治理体系和治理的制度里是如何安身立命的?如果这个治理体系和治理制度的现代化,其指向是法治的一个目标,这大概没有问题。如果在治理体系和治理制度的现代化里,法律只是下降为一种工具,那就要保持一份警醒,不可以一叶障目不见泰山。当然法律在过去一直是工具,但起码在十五大后,1998年修宪时讲"依法治国,建设社会主义法治国家",在这样的表述里,法治既是手段也是目的。有可能在我们这样一个治理体系里,某些地方、某些人把法治所要求的法律至上、法律主导通通下降为工具性,这种倾向我们要保持警惕。维迎教授讲改革需要一种路线图、需要理念问题,孔子讲人有三种类型:有才有德谓之圣人,德高于才谓之贤人,无才无德谓之小人。还有一种情况是才高于德,能力很强,但理念错了,一定会出现南辕北辙的情况,会大大违背我们的预期。如果改革在治理体系的名义之下走上威权主义路径,那就会出现临渊履薄式危险。维迎教授在评价过去时,曾经讲了三个著名的十年:体制改革是停滞的十年,和谐社会是失去的十年,经济发展是高速的十年。我曾盗用他的逻辑,加了一句话"我们过去是法治严重倒退的十年"(掌声)。威权主义改革容易在中国社会里获得一种期待,但在当下特殊时期我们要对威权主义保持几分审慎:一是社会利益多元化时,威权主义会使改革落入歧途;二是威权主义一定会解决不了经济学所说的信息不对称问题;三是威权主义没有社会层面的动员,为福能量比较大,但为祸之甚、为祸之烈可能性也比较大。

   关于法治发展的第二个问题是怎么看这个司法体制改革问题。千帆教授说司法体制改革是本次十八大改革的亮点。我不太同意这样一种解读,这次确实有进步,有很多表述比较明确的理念以及路线图,但司法体制改革一定有两个方向:一个方向是在宪政框架下讨论司法体制改革,一定要与民主匹配,跟整个权力架构良性配置匹配,要有言论自由、新闻自由,姑且不谈政党、不谈军队的改革问题,如果没有宪政的架构,以司法独立行使职权为改革方向的变革弄不好会出现南橘北枳的效应。中国号称已经建立了法律体系,对权力的监控、防腐败的设计可谓苦心孤诣,甚至很多已经穷尽了人间的智慧,对一个人防腐败问题甚至把老婆调动起来,党和政府只能管你8个小时,让老婆管你剩下的16个小时(现场笑),但腐败依然高居不下?为什么?我有一个观点,民主和法治是双向马车,只有民主才能让权力谦卑,仅仅靠法律制度不能完全把权力关进笼子里。台湾社会,每到一个选举时,马英九或者其他人去拜票时,拜到手骨折,还要面带微笑,尽管脸部已经僵硬,但还要做,因为选票在老百姓手上。我们这么多制度不能解决问题,可能与选票不能实质发挥作用密切相关。尽管制度设计得很周全、很详细,但制度不会发挥实效作用。

   司法改革通常有两种进路,一种是寻求在建立优良宪政架构下的司法改革,比如与言论自由、权力分立与制约制度、民主机制等之协调共进;另外一种则只是一种单纯的技术性微调,其结果可能是播下龙种,收获跳蚤。司法独立并非具有当然的唯美价值,若无言论自由、新闻自由,独立行使职权的司法机构完全可能共谋为私。这次十八大三中全会所讲的司法体制是在所谓制度自信的前提下去做技术性的调整(现场笑)按。但我们看到此类技术性的调整,不要深思熟虑,只要稍稍想想,都会遇到很多障碍问题。比如说第一个障碍,我前天看微博,微博上前财政部长项怀诚有一句话:"当下中国面临的最大困难是法律太多。"现在进行改革跟80年代进行改革不一样,80年代我刚进入法科学习,很多人经常问法律怎么学?需要背诵吗?我们说可以背诵,因为那时间就是"九法一例",那时的改革径路是政策和法律并行。现在面临的情况是我们有将近400部法律,将近800部行政法规,将近8000部地方性法规,所有的改革者,不要指望他是一个所谓的理想主义者,也不要指望他是一个勇敢的斗士,他都是很精致的利益权衡者。让他去改革,仅仅有一个三中全会的《决定》,没有具体法律的变通,一定会导致政令不出中南海。过去很多经济界学者,包括中国官方智囊里曾提出股权激励问题,对科技创新要有股权激励,但很少有地方政府及其官员敢动真格地给股权激励。我过去做武汉人大常委时讨论这个问题,很多人大代表都支持,但政府不敢给,给了会担心国有资产流失,回来追究他的法律责任问题。在庞大法律群已经形成体系的情况下如何寻得法律空间是很重要的问题。

   基于上述立场,我们改革在法治层面的思路怎么体现?80年代陈云在讲计划经济和市场经济关系时,曾经用腾笼换鸟来做形象比喻,其实中国当下中国和法律关系问题也有笼和鸟的问题,鸟不能捏在手上,把它捏死了,但也不能让它漫无边际,没有笼子会让它跑了,要既给它自由,也有规制。过去中国改革是以所谓的良性违法、以所谓的目的合适手段不论,只讲究结果不讲究过程、程序作为改革样态的,这是为什么我们尽管有很多法律,只不过是改革的背书而已的原因,没有起到为改革引领、为改革指路、为改革限制边界的作用。当下中国改革也会面临这样的问题,你是依轨、变轨还是完全脱轨,脱轨会给社会带来巨大的不可预期的东西,我们可欲可为的优选策略是变规,这次司法改革有一个重要亮点是省内统管,省内司法人、财、物的统管跟《宪法》101条、《监督法》、《组织法》、《诉讼法》、《法官法》、《检察官法》都是有冲突的,怎么来变?这种情况下首先要修改宪法,可在修改宪法时一定会面临着一个悖论:宪法是把最重要社会关系的调整规范之中最成熟的上升为宪法进行规制,假如一个改革还没有开始试错,你都不知道产生结果是否好,立马匆忙地把宪法修改了,这不是一种可取的径路。但不改,又面临着直接的、显性的、鲜明的违法和违宪的情况。

   这次所有改革,我个人解读有一个目标倾向:加强中央权力,控制地方诸侯。还有一个目标有人说是保障人权,有人说是防止民变,保护社会稳定。这个问题我们姑且不论。但起码有一个共识是加强中央控权。加强中央控权有很多路径,比如在党内改变纪委体制,在司法里改变区域司法的地方化问题,在行政层面上划分所谓事权,推行税收、工商、物价等直管。可大家有没有想过,在中国社会里中央集权有当然的正当性吗?我们称之为地方化和地方性的东西完全就没有合理性可言吗?这次司法改革设计的路径是省内统管,省内同管能否达成去地方化的目的吗?过去司法的地方化恰恰以省为地理地位表现出来,比如地方遇到垄断问题(到县市以下没有国企),大的制造业都是以省为单位,湖北不允许买上海的大众汽车,上海不买湖北的神龙汽车。以省直辖市作为去地方化的区域其实就确认了一种地方化,没有深度改革地方化的问题,我不知道你们是否同意我这样判断。

还有一种是中国司法改革到了今天要提出"四五改革"纲要,1999年肖扬第一次提出司法改革,到2004年第二次司法改革,他的改革意图和改革目标与今天所说改革的有异曲同工之妙,但为何肖扬所主导的改革戛然而止?有很多层面因素,其中重要的因素是肖扬所主导的近10年改革效果不佳,才有王胜俊上台后主导的司法能动,造成矫枉过正。因此在中国如果没有宪政框架的东西会肯可怕,比如公安部在进行网络整治专项行动时,司法为专项行动背书,迅速出台一个司法解释,一个司法解释不够又补一个司法解释,为公安专向行动打击背书。这样的司法权力是一个我们可期待、可信赖的权力吗?而且省内统管还有可能会导致司法的高度行政化疑虑。曾经有一个当地法院请我去做一个讲座,这么多年来在大学、党政机关做讲座还是有,但法院一般不请我,那次法院请我,我专门把讲座题目定为"法院到底离宪法有多远"(现场笑、掌声),法院这样一种直管问题,没有一个大的框架性的设计,没有党政关系或者其它关系的良性改进,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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