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吴秀尧:奥巴马政府监管的行为法经济学分析

——“成本收益国家”在“行为时代”的人性化改革

更新时间:2013-11-05 20:08:31
作者: 吴秀尧  

    

   【摘要】奥巴马政府以行为科学和行为法经济学的成果为科学基础,从完善监管和监管审查,促进国际监管合作,以及减少监管负担三个主要方面进行了政府监管改革。这是对成本收益分析传统的完善和补充,是一种更加符合行为法经济学实证和规范要求的人性化和合理化政府监管模式。

   【关键词】政府监管;行为法经济学;行政命令;监管审查;回顾性审查;科学完整性

   自1993年克林顿总统签署发布第12866号行政命令至2009年奥巴马总统执政之前,美国政府监管领域的变化主要表现为对第12866号行政命令的完善,例如13258和13422号行政命令。2009年,奥巴马总统明确指出“在这一根本性变革的时代,应当反思(监管)程序和原则”,经过几年时间的准备,直到2011年,第13563号行政命令的签署发布标志着美国政府监管改革正式开始。至本文截稿,奥巴马总统执政至今一共签署了153个行政命令[1],其中关于监管改革实质变革的行政命令一共有4个[2],即第13563、13579、13609和13610号行政命令。其中,后3个是对第13563号行政命令的完善和补充。此外,与这些行政命令配套的文件主要是一系列相关备忘录。因此,本文将以这几个行政命令和备忘录等为样本实证考察奥巴马政府监管改革的内容,并对其进行行为法经济学研究。

    

   一、奥巴马政府监管改革的实证分析

   奥巴马政府监管改革的内容可以分为以下几个主要方面:一是完善监管和监管审查;二是促进国际监管合作;三是减少监管负担。其特征主要有:公众参与、灵活监管、整合和创新、科学完整性、回顾性审查和国际合作。

   (一) 完善监管和监管审查

   1。监管目标:更为强调公平和分配影响等因素。第13563号行政命令是对第12866号行政命令的确认、补充和完善,而非替代或限定,并且第1节特别重申了第12866号的原则,主要涉及对收益、成本和负担的考虑[3],简言之,该命令确定并重申了成本收益分析传统。但与此同时,第13563号行政命令将监管目标修改为“在促进经济增长、创新、竞争和创造就业机会的同时,保护公共健康、福利、安全和环境‘以及要’尽可能准确量化预期收益、未来收益和未来成本。如果适当并且法律允许的话,要考虑(并定性地讨论)那些不能量化的价值,包括公平、人的尊严、公正和分配影响”,并且“必须能够衡量并尝试改善监管要求会产生的实际结果”[4]。还强调监管规章的可接受度、一致性和通俗易懂。第13579号行政命令进一步要求执行机构和独立监管机构建立监管体系来支持这一监管目标[5]。

   2。监管方法和工具:强调灵活性。第13563号行政命令要求,若与监管目标有关联、可行和一致,且在法律允许的范围内,各机构应当确认和使用能减少负担并且能确保公众能灵活、自由选择的方法(包括警告、适当的默认规章、信息披露要求和以清晰可辨的方式向公众提供信息[6]) 。第M-11-10号备忘录进一步指出,这是对第12866号行政命令的补充,因为第12866号仅规定使用“可用替代方法”来指导监管,但是第13563号行政命令还规定要使用最好的、最为创新的和负担最少的工具来实现监管目标[7]。第M-11-28号备忘录要求,独立机构应遵守第13563号行政命令第4节关于灵活监管方法和工具的规定[8]。

   3。监管程序:强调公众参与。首先,第13563号行政命令强调在政府官员、相关学科专家和受影响的利益相关者(包括那些可能会因监管规章收益或受损的人) ,以及公众之间公开交换信息和观点。为此,机构要在可行和法律允许的范围内为公众提供参与和发表意见的机会,并明确规定公众意见至少在网上公告60天[9]。与此对比鲜明的是,第12866号行政命令没有明确规定“通过网络”,而且规定的是“在大多数情形下”。显然第13563号行政命令明确了公开方式,也将其适用于所有情形,例如,网络在线技术的使用有助于简化公众参与程序并使之容易参与,而且负担更少、更省钱。其次,该命令还指出公众参与的主要目标是完善规章内容[10],强调将提案和定稿及时在网上公开,相关科学和技术发现要便于搜索和下载[11]。再次,第13579号行政命令进一步强调监管决策需要公众参与,并且要认真分析可能会对监管产生的影响[12]。最后,第M-11-28号备忘录再次强调了第13563号行政命令第2节的核心内容,并且进一步强调了2010年5月28日签署的关于“提高规则制定过程中的开放性———完善电子档案库”备忘录中的部分内容[13]。

   4。监管机构:整合和创新。首先,第13563号行政命令规定,一些部门和行业会面临数量繁多的监管要求,其中有的要求可能是多余的、不一致的或重复的,这就要求促进同一机构内部不同规章之间的和不同机构之间的合作、简化和协调[14]。其次,第M-11-10号备忘录要求各机构都设法提高或促进可预测性、确定性和创新[15]。最后,第M-11-28号备忘录进一步强调机构内协调不同规则的努力,以及跨机构地共同简化规则并使其更易预测的努力。尤其是执行机构和独立机构应尝试确保其尽力协调,并且不能增加混乱、不确定性,或多余成本[16]。

   5。监管依据:强调依据最新科学技术成果,并保持科学完整性。从2004年开始,美国政府开始从事科学完整性工作,这是对日益严重的政治干涉政府科学问题,以及强大的利益集团在国会中竭力诋毁赖以建立保护措施的科学的回应。而且,科学完整性有助于推动创新,建立公共信任。监管领域的科学完整性改革是其中的重要部分,因为科学和公众对科学的信任只有在能使科学数据和分析结果不受不当政治影响的情形下才会蓬勃发展。2009年3月9日的备忘录规定了奥巴马政府改革计划联邦科学完整性策略的关键要素,明确要求确保最高水平的完整性,即将政府决策建立在科学和科学程序基础上,在政策制定过程中进行准备、确认和使用科学或技术信息的工作要保持透明,不允许隐瞒或改变科学或技术的调查结果和结论[17]。与此同时,还提出了6项具体的基本原则以及有关信息公开和执行的程序性规定。2010年12月17日的备忘录提供了更多指导[18]。之后,第13563号行政命令明确提出监管要建立在可用的最好科学的基础上,并且各机构应确保用于支持该机构监管行为的任何科学和技术的信息和流程的客观性[19]。可见,第13563号行政命令第5节内容是将这两个关于“科学完整性”的备忘录和实施指南扩展和应用到具体监管行为,并且明确要求独立机构也应遵守这一重要规定。

   6。监管审查:强调现有规章的回顾性审查。第13563号行政命令规定,回顾性审查的目标是设计出一种明确的方法和进度表,用来确认那些过时的、没效果的、不够充足的或负担过度的现有规章,对其进行回顾性分析。鉴于系统性审查着眼于消除那些不再合理或不必要的规章,回顾性审查必要时对规章进行增强、补充或者现代化,然后对不按照预期运行的规章进行修改、简化、扩展或废除。此外,这些回顾性分析报告应包括支持数据和评估报告,要及时在网上公开,还要制作并公开有关资源、优先顺序和程序的监管计划[20]。第M-11-25号备忘录为如何定稿提出了建议[21]。第M-11-10号备忘录和第M-11-28号备忘录还进一步规定,在制定回顾性分析初步计划时,各机构应行使自由裁量权,根据其特定任务、资源、组织结构、规章制定历史和规模制定计划; 明确指出值得重新考虑的规章包括的类型,并指出,机构审查过程应当有利于确认那些值得废止或修改的规则[22]。2011年10月26日发布的关于“实施回顾性审查计划”的备忘录提供了“机构回顾性审查计划报告建议模版”,而且明确指出,第13579号行政命令重复并进一步强调了第13563号行政命令第6节(a)的内容,即对现有规章进行回顾性分析[23]。

   (二) 促进国际监管合作

   第13609号行政命令明确规定,符合国内法、特定权利和贸易政策的国际监管合作是实现第13563号行政命令确定的监管目标的重要手段,并且要减少、消除或避免在监管要求方面的不必要差异[24]。

   1。监管工作组的职责和相关概念的界定。第13609号行政命令的规定,监管工作组应开设论坛进行讨论和协调,并就政府立场和优先顺序形成共识。此外,要检查有关协调监管的适当战略、最好实践、需要考虑的因素、自身开展的活动,并发布指南[25]。第13609号行政命令还明确界定了以下概念:机构、国际影响、国际监管合作、监管、重大规章、重大监管行为[26]。

   2.联邦机构的职责。依照第13563和12866号行政命令的原则和要求,监管机构要做到以下四点:(1)监管计划中要包括预期会达到重大规章要求的国际监管行为的纲要,并且要解释这些行为会如何促进监管目标的实现。(2)确保机构确认有重大国际影响的监管规章要在网上(网址为:RegInfo.gov和Regulations.gov)公开。(3)在选择将哪些规章纳入回顾性审查计划的范围时,要考虑两种改革,一是那些针对现有规章的,能解决国家之间不必要差异的;二是机构在其他情形下认为是适当的。(4) 对于重大规章,在可行、适当和不违反法律规定的情况下,要考虑美国根据监管合作委员会的工作计划同意考虑的外国政府提出的监管方法[27]。此外,还特别指出独立监管机构也要遵守本行政命令的条款[28]。

   3.具体措施。第M-11-23号备忘录规定,要通过增加规章制定过程中的透明度和公开度,来促进美国的出口和贸易;减少会促进经济增长、创业、提供就业机会和创新的不必要监管障碍。因此,机构注意几项现有义务:(1)监管分析。强调第13563和12866号行政命令,以及OMB的A-4号通告确立的管理监管分析的原则。尤其要求分析重大规章。(2)《1979年贸易协定法》。强调禁止联邦机构参加任何会阻碍美国对外贸易并关乎标准的活动。(3) 规章制定过程中的开放和参与。要求联邦机构向公众提供及时查看监管分析报告和相关支持文件,并发表意见的机会;提供关于方法的描述;以可下载的表格形式提供基础数据。(4)鼓励国际合作[29]。

   (三) 确认和减少监管负担

   1.合理化和体系化。第13610号行政命令规定,在充满挑战的经济时代,不要强加不合理的监管要求,尤为重要的是,回顾性分析可以定期审查现有规章是否依然具有合理性,以及是否需要考虑包括新技术兴起在内的形势变更,并对其进行修改或精简,并且需要进一步采取措施来提高公众参与程度,建立现代化的监管体系,并使对重大监管规章的定期评估体系化[30]。

   2.回顾性审查中的公共参与。第13610号行政命令强调公众(直接或间接受到监管影响的人,以及州、地方和部落政府) 能获取关于现有规章的实际影响的重要信息,机构应当邀请公众就规章(需要进行回顾性审查时)本身和如何对其进行适当修订发表意见。此外,若可行的话,为了促进信息公开交换,应当将包括辅助数据在内的针对规章的回顾性审查在网上公开[31]。

3.优先级设定、问责制和其他规定。第13610号行政命令规定,机构应当优先考虑那些能显著从量上省钱或减少文书工作负担的计划或意见,尤其要特别考虑那些能减少不合理监管负担或者能简化或协调针对小企业的监管要求的提案[32]。并且,机构应定期向OIRA报告关于回顾性审查结果,在报告中要说明相关行动的进度、预期成果和时间表[33]。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《时代法学》2013年第4期
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