摘要：
中国目前基本的制度框架包括三个层次：宪法层次、法律层次、行政法规和规章层次。从制度本身的性质来说，对一个国家的稳定和发展具有决定意义的是政治行政制度和经济制度。中国的政治行政体制改革是一个长期的、与社会主义发展过程相始终的渐进过程，但在30多年的改革过程中所暴露出来的一些制度性问题，特别是社会转轨时期容易产生的“制度漏洞”问题则亟待通过制度安排认真解决。中国政治行政体制改革必须依据宪法和社会发展现状有计划、有步骤和渐进式地进行。从整体上来看，中国的政治行政体制改革基本上分为三个层面：价值理念、政治制度和行政制度。中国社会主义公共行政体制改革和发展的基本方向是建立“人民政府模式”，强调“规模适度化政府”，这是由中国社会现实的特殊性所决定的，是提高政府效率的基本因素。我国社会主义公共机构的民主化制度建设将是实现“中国梦”的关键所在。
一般而言，所有文明社会的建立都依赖于稳定、秩序和可预测性，而各种各样的制度建立、发展和创新是文明社会稳定、秩序和可预测性的基本保证。总的来说，中国目前基本的制度框架包括三个层次：第一，宪法层次。宪法是一国的根本大法，它规定一个国家政权的基本性质、界定政府权力的界限和政府的责任及义务、规定政府与个人互动的基本规则及政府间权力关系。宪法层次的制度作为国家的根本制度，也称为政治制度，在任何文明社会，宪法秩序决定了各种具体制度在政体范围内变化的速度和方向。一个社会能否长治久安的关键在于政府权力的产生和运作是否符合宪法秩序。第二，法律层次。是指国家权力机关或全国人大及其常委会所通过的法律，它构成了中国法律体系的基本框架。在这一制度层次，根据其立法对象的不同既有政治层面的也有具体层面的，它构成国家制度体系的主体。第三，行政法规和规章层次。包括国务院、国务院各部委所颁布的法规和规章及依法或依据全国人大的决议享有立法权的地方权力机关所颁布的地方性法规和规章，这些具体的法规和规章在我国习惯上称为政府政策。
无论是从政治层面还是从具体层面来看，一个国家的制度体系在具体操作过程中就表现为它的法律体系，都是“人的行为的一种秩序”或“许多规则的一个体系”[1]。但是，正如美国前总统林肯在1862 年 9 月 22 日颁布的《解放宣言》中所说：“把话写在纸上不足以解放曾经是奴隶的人们”。同样，写在纸上的好的法律和制度条文也不足以证明现实中一种社会制度的好坏。一种具体的社会制度的好坏在实际操作过程中有两个重要环节，其一是制度体系的建立与国家或社会发展的基本目标和价值理念是否相符；其二是一种与社会发展基本价值理念相符合的制度体系在具体实践过程中被执行的程度，即制度化程度。
在现代文明社会，按照本国的价值理念进行制度改革、发展和创新已变成一种国际化潮流，从终极的意义上讲，任何社会制度都有一个不断完善的过程。与资本主义制度相比，由于中国的社会主义制度建立的相对较晚，世界上较为成熟的可供参考的制度建设经验不多。因此，在21 世纪的竞争中，为了保证国家的健康和稳定的发展，中国面临着制度改革、发展和创新的繁重任务和巨大压力。
一、制度环境与改革取向
从制度本身的性质来说，对一个国家的稳定和发展具有决定意义的是政治行政制度和经济制度。经过30多年的社会主义改革，中国已成功地实现了由计划经济向社会主义市场经济的转变，并初步建立起社会主义市场经济体系的基本框架。无论我们称社会主义市场经济体系的基本框架为“混合经济”模型，还是“政府主导的市场经济”模型，中国经济改革的成功实践已经向世人证明，中国已经找到了一条自主性的、符合中国国情的、与社会主义基本价值理念相符合的经济发展道路，并成功地躲开了新自由主义经济学为前苏联所设置的“改革陷阱”，这一改革陷阱肆意夸大社会主义制度的某些缺陷到极端的程度，首先摧垮人们对社会主义的信心，然后摧垮社会主义制度本身，并使痛苦的人们不得不按照他们所开的药方照单吃药。其结果有目共睹，不但资本主义所标榜的幸福美好的生活和民主自由成为泡影，而且使原有的生活水平一落千丈，人们不仅丧失了与资本主义社会相比较所享有的较高的、较为平等和公正的生活状态，而且也丧失了社会秩序、人身安全和自由。这种改革，使得经济全面私有化并使财富高度集中在少数人手中，人民虽然获得了几年一次的所谓民主选举权，但权力机构变成了政客的角斗场，世界一流大国不复存在。这在彻底摧垮社会主义制度的同时，也彻底摧垮了民族自尊心。
中国30多年的改革实践，走出了一条既吸收了当代人类文明发展的最新成果，又强调在社会主义制度下自主发展的道路，使中国经济在快速增长的同时，人民生活水平获得很大的提高。中国社会主义改革走的是一条综合改革和计划改革相结合的道路，在改革经济体制的同时，有计划、有步骤的逐渐改革政治行政体制。正如资本主义制度需要逐步完善一样，社会主义政治和经济制度也需要逐步完善，不承认社会主义有缺陷或把社会主义说得一无是处，都会对社会主义制度建设产生巨大的危害，最终结果是害党、害国、害民。
在30多年的改革开放过程中，我国不仅初步确立了有中国特色的社会主义市场经济体制，进一步完善了社会主义市场的产权、交易和竞争体制，而且有计划、有步骤的对不适应社会和经济发展的政治和行政体制进行了几次重大改革，并取得了很大的成绩。如干部人事制度改革及公务员制度的建立、政府机构改革及职能转变、农村基层政权普遍民主选举等。当然，由于中国目前处于社会体制的转轨时期，政治和经济制度的建立、配套和安排不可能一步到位。可以肯定地说，中国的政治行政体制改革与经济体制改革一样，是一个长期的、与社会主义发展过程相始终的渐进过程。但这并不是说中国的社会主义政治与行政体制改革没有紧迫性，恰恰相反，在30多年的改革过程中所暴露出来的一些制度性问题，特别是社会转轨时期容易产生的“制度漏洞”所形成的一些严重影响党和政府在人民群众中的威信、严重影响人民群众对社会主义的信仰并进而危害社会主义社会稳定和生存的问题，如腐败和贫富分化等，已经到了必须在制度安排上认真解决的时候了。因为中国人传统文化所形成的“亲和政府”和“信任政府”心态及社会主义的基本价值理念决定了中国老百姓最不能容忍的就是腐败和严重贫富不均。中国历史上的社会动荡均由此而起。
当然，中国政治行政体制改革由于历史与现实的原因，具有相当的艰巨性和复杂性。因为政治行政体制改革对社会主义社会的改革来说具有基本的和决定性的意义，它将对整个社会制度、包括市场制度产生广泛而深远的影响。因此，中国政治行政体制改革必须依据宪法和社会发展现状有计划、有步骤和渐进式的进行。从整体上来看，中国的政治行政体制改革基本上分为三个层面：价值理念、政治制度和行政制度。从理论上讲，这三者既相互联系、互为因果，又相互区别。西方公共行政学在科学主义和行为主义时代强调政治与行政相分离，但在上个世纪70年代后期，当新公共行政学把“公正”这一概念引入公共行政领域以后，包括现在较为流行的以结果为导向的新公共管理理论则认为，把政治与行政截然分开无论从理论上还是从现实来看，都是不可能的。一个人不能只有躯壳而没有灵魂，一个政府不能只有行政架构而没有施政理念。新公共管理所谓的公共行政三理念，即经济、效率和效能，重点是效率和效能，即政府施政的社会和市场效果。公共行政不仅研究政府自身的管理问题，而且要重点研究政府对社会和市场的管理问题，后一个问题说到底是一个政治问题。政府管理好坏的唯一标准是通过社会与市场效益来衡量，而不是政府自身。国内现在流行的行政学教科书秉承科学主义与行为主义的传统，把重点放在政府内部管理上，基本上可以叫作行政管理学，而不是公共行政学。中国的政治行政体制改革做为一个系统工程，必须从政治价值、政治制度和行政制度三个层面入手。
从政治价值层面来看，社会主义社会是人类历史上第一个广泛实行人民民主的社会，社会主义社会的执政党———中国共产党是一个没有自身利益、一切思想和行动都以人民的利益为自身根本利益的政党。正是中国共产党的性质以及一大批具有崇高理想、无私奉献、品德高尚和才能卓著的共产党人，在极其艰苦的环境下，在广大人民群众的真诚支持下，团结和带领人民群众，打败了在数量和装备上都数倍于己但腐败无能的、反人民的政府，并建立了社会主义新中国。社会主义新中国的建立，为在我国实现社会主义和共产主义理想，即广泛的人民民主、人的自由和全面发展、公正合理的社会秩序、人民群众享有的丰富的物质和精神文化生活、人人平等和均富的社会建立了坚实的基础。中国人民选择社会主义道路、选择共产党的领导既是历史和现实的选择，又是中华民族自立于世界民族之林、发展和壮大自己的必然选择。
因此，中华人民共和国宪法作为社会主义中国的根本大法，在其总纲的第一、二、三条就明确规定，“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这就是说，社会主义的政治理念通过宪法这一根本大法成为社会主义中国政治和行政制度安排的基本指导思想。其核心是坚持社会主义制度、坚持人民民主管理和监督、坚持人民代表大会由人民民主选举产生并对人民负责。坚持中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。从中华人民共和国宪法可以看出，社会主义民主较之资本主义民主更为优越的地方在于，社会主义社会作为人类历史上较之于资本主义社会更高一级的社会形态，在吸收资本主义民主的一些有益经验的同时，已经超越了资本主义形式民主这一历史阶段，实现了由形式民主到实质性民主的转变。由于资本主义社会的财产私有制和党派利益的局限性，资本主义民主的最高形式只能是几年一次所谓的民主选举，一次性地将权力交给政客而失去了对公共事务的管理权。社会主义由于社会财产以公有制为基础和共产党与人民利益的根本一致性，决定了人民可以依法“通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。从而使人民具体地民主参与公共事务管理，这在人类历史上第一次使人民有可能真正成为国家和社会的主人，成为国家权力的主体。社会主义社会作为一个高度民主的社会，在人类文明的历史上真正实现了民主理念与民主作为一种政治制度和管理制度的高度统一。
当然，在中国社会主义建设60多年的历程中，前30年由于种种原因，曾走过许多弯路，犯了一些本不应该犯的甚至是非常严重的错误，尤其是在社会主义政治民主体制的建设中，在使社会主义民主政治理念制度化的过程中，由于把马克思主义教条化和在制度建设上模仿苏联模式，曾出现极端左倾、以人代党、大搞个人迷信和崇拜、权力高度集中、以至于上上下下各级党委和政府中掌握最高权力的个人常常以党和政府的代表自居，不允许不同意见出现，动不动以反党反社会主义打棍子，致使党内和社会上都严重地缺乏民主，其结果不仅破坏了真正的社会主义民主，使宪法上规定的“民主集中制”的社会主义政治民主制度成为摆设，严重影响了党和政府在人民群众中的威信，而且也为社会主义的反对者提供了反社会主义的口实，在国际上大肆造谣、诬蔑和攻击社会主义政府为独裁专制政府，企图通过强大的宣传舆论工具，放大和强化社会主义执政党在执政过程中的一些缺点和错误以败坏社会主义的声誉。因此，每一个真正以党、国家、民族和人民利益为重的共产党人，都必须认真吸取社会主义政党在执政过程中的一些沉痛的历史教训。
认真吸取和总结历史教训，是为了确立我们对社会主义理想和制度的信心。使社会主义经济和政治制度改革沿着社会主义的正确方向前进，以避免陷入新自由主义为前苏联设置的改革陷阱，这包括所谓的政治上的资产阶级“民主陷阱”和经济上的“科斯陷阱”。美国式的制度从来就没有在世界上其他国家复制成功过，远的如人所共知的菲律宾和印度，近的如俄罗斯。中国作为社会主义大国，要开创人类历史上前所未有的人类文明大业，必须在吸收现有人类文明已有成果的基础上，坚定地走自己的路。中国的社会主义改革就是一个不断地使社会主义理想切近现实和使现实切近理想的改革和发展过程，诚如马克思所说：
“光是思想力求成为现实是不够的，现实本身应当力求趋向思想。”[2]而社会主义民主制度，即人民当家做主的制度，正是使社会主义现实趋向思想的唯一道路。因此，社会主义改革，包括政治改革和经济改革，必须是在坚持社会主义基本价值观的基础上的改革，并使社会主义的制度安排逐渐与社会主义的民主政治理念，即人民当家做主、人民自主地管理自己的事务相符合，把社会主义的民主政治理念逐渐落到实处，而要做到这一点，社会主义的政治制度、经济制度和管理制度创新是非常关键的。
从政治制度层面来看，人民代表大会制度是中华人民共和国的最基本的政治制度，是国家的权力机关，代表人民行使国家权力。与资本主义国家的政治结构强调三权分立不同，社会主义中国由于其执政党的基本性质所决定，强调权力结构的单一性，即一切权力归人民。人民具体地通过各级人民代表大会表达自己的政治意愿，行使自己的政治权利。行政权和司法权作为权力的执行机关，必须实现和落实人民的意愿。为了使各级人民代表大会真正做到“对人民负责，受人民监督”，前提是各级人民代表大会“都由民主选举产生”。中国社会主义政治体制改革的关键点就是人民代表必须由人民选举，这是社会主义民主的本质所在。从落实人民代表民主选举的具体操作程序和具体实现形式来看，为了把那些坚持社会主义信仰、品德高尚和议政能力强的人选为人民代表，我们可以参考和借鉴国内外及不同制度下关于选举操作程序和形式的有益经验，比如县乡基层人民代表直选常任制、县以上人民代表通过代表制选举产生、代表提名制和联名推荐制相结合、不同地区和不同社会团体的代表比例分配制、执政党在人民代表大会中的多数席位、人民代表必须在选举过程中直接与选举人见面并陈述自己有关社会主义建设和改革的观点等，当然，还存在着许多措施和方法来完善社会主义民主选举程序，使之与社会主义民主本质相符合，为此我们必须加强与此相关的社会科学研究和讨论，制定与之相关的组织选举法律法规，使社会主义民主政治的优越性得到充分显示。
总之，改革和完善社会主义的人民代表大会制度，就是要逐步实现各级人民代表经由直接或间接选举产生，逐步实现国家权力产生过程及对权力监督的民主化。只有这样，才能使社会主义的民主理念、政治价值制度化，才能充分显示社会主义民主制度较之资本主义民主制度的优越性，才能真正实现国家政治生活中的民主集中制原则，避免像“文化大革命”一样的重大决策失误，才能真正实现党、国家和人民利益的高度统一，也才能真正实现社会主义社会的长治久安和繁荣昌盛。
中华人民共和国宪法总纲指出：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”中国共产党在社会主义中国的领导地位，既是在长期的革命和建设过程中形成的、是中华人民共和国宪法规定了的，又是由共产党的基本性质和中国走社会主义道路的现实要求所决定的。与资本主义社会的政党政治运作过程不同，中国共产党所倡导的政治理念和社会发展的总目标，即坚定的走社会主义道路，是为全国人民，包括社会上各民主党派和各人民团体所接受和共同追求的目标，这一目标是现实中国走向繁荣富强、用较短的时间走完资本主义发达国家用几百年才走完的发展之路的唯一选择。因此，坚持共产党的领导并在共产党的领导下使中国走向民主富强是中国政治体制结构的基本支柱。按照一般的政治原则，共产党作为执政党，必须肩负起组织、管理和领导中华人民共和国政府的责任，并在全国人大的监督下，带领全国人民建设社会主义新中国。在和平建设时期，以经济建设为重心、提高人民生活水平是共产党政府施政的基本纲领之一。政府施政水平的高低，政绩的好坏，直接影响着党在人民群众中的威信。
因此，在中国政治和行政体制改革的过程中，学术界有的学者根据西方国家政党政治运作的特点，提出了党政分开的观点。但从中国社会主义政治制度的具体情况来看，此种提法似有不妥。资本主义国家政党政治的特点是政党轮流坐庄，今天是民主党政府，明天就可能是共和党政府，党政分开是其在政治体制操作设计时所必须考虑的。中国的国家事务管理在宪法上规定是由共产党领导的、各民主党派和人民团体共同合作的管理体制，共产党是执政党，对国家事务管理负有主要责任，各级政府的组成和管理从一般的政治原则来看，都应以共产党为主导，直接行使政府权力。
我国目前的体制结构状况是党政分开，党委和政府两套班子、两队人马、机构庞大，很容易造成在政策的决策和执行过程中的相互推诿扯皮、职责不明、责任重叠等不正常现象，不利于和平建设时期党的统一领导和党的政策在政府施政过程中的贯彻和执行。当然，要真正实现党政一体化，在学术理论上和具体的制度设计上还有许多问题需要广泛的研究和讨论，这里不可能详细阐述，但这个问题作为社会主义政治体制改革的一个重大的理论和实践问题，如何在党内民主和社会民主的基础上、在社会主义市场经济体制框架的基础上进一步完善党和政府的关系，是学术界和理论界应该关注的一个重大的理论和现实问题。
从公共行政制度层面来看，由于社会主义公共行政的制度框架在人类历史上具有开拓性，制度创新的任务非常重，我们虽然可以学习和借鉴国外有关公共行政建设的经验和教训，但由于我国的传统文化、政治价值理念、基本的政治制度、经济和社会发展水平以及具有中国特色的社会主义市场经济体制的基本框架等因素，决定了中国公共行政体制的基本框架决不能照搬别国模式。
二、适度规模政府与人民政府模式
从我国现有的社会经济、政治和文化资源来看，公共行政体制建设或社会主义公共行政模式的建立，必须立足于社会主义的“人民政府模式”，把实现社会主义的政治和道德理念、发展有中国特色的社会主义市场经济制度和政治民主制度作为人民政府行政发展的基本目标。人民政府模式形成的基本前提是既必须与中国社会目前的政治、经济和文化现状及未来发展要求相适应，又必须能够应对现在和未来世界一体化过程中政府所面临的技术变化、经济全球化和政府之间竞争的严峻挑战。
人民政府模式的基本内涵是在理念层面实现在共产党领导下人民民主的社会主义政治目标，在政治制度层面坚持社会主义民主集中制的政治原则，在具体的政府行政管理层面落实或建立在社会主义公共机构或半公共机构的人民参与管理和决策机制，落实或建立人民直接参与的对社会主义公共权力的监督和制约机制，落实和建立社会主义公共机构的效率评价和责任创新机制，落实和建立严格的、统一的、规范的和科学的对公共机构人员的任用、晋升、工资福利待遇、绩效评估和辞退等的民主评议机制，建立和规范各公共机构之间的权利义务及互动机制等，总之社会主义的一切公共机构都是通过人民直接或间接的管理和监督，实现为人民服务的总目标。
社会主义社会优于资本主义社会的地方在于社会主义是人类历史上第一个人民直接或间接管理和监督公共机构的社会，社会主义社会发展的巨大潜力蕴藏于以共同利益为基础的广大人民群众的政治参与和经济建设热情，我国的政治和行政体制改革，决不是要照搬以新自由主义经济理论为背景的、风靡西方资本主义社会的新公共管理主义的理论和模式，而是要在学习和借鉴别国公共机构管理经验的基础上，坚定地走社会主义社会公共机构的组织创新、制度创新、管理创新和责任制创新之路，在组织结构、制度安排、运行机制和权利分配上，真正把人民群众直接和间接参与公共机构的管理和监督落到实处。只有这样，才能有效防止公共部门、公共事业和国有企业等公共机构在人事、财务、物品和决策上由一个人或几个人说了算的、与社会主义管理民主理念不相符合的状况，才能有效杜绝公共权力个人化、私有化的现象，也才能有效减少公共机构的低效率、无效率、甚至负效率现象。实现公共机构的民主化管理和监督，是社会主义社会稳定和发展、激发人民群众的政治和生产建设热情、密切党群和干群关系、从制度结构上净化社会道德氛围和遏制腐败的必由之路。
如上所述，中国社会主义公共行政体制改革和发展的基本方向是建立“人民政府模式”。与新公共管理理论的“企业家政府模式”或“小政府、大社会”模式不同，人民政府模式强调“规模适度化政府模式”。规模适度化政府是指社会主义公共机构，特别是政府机构必须在体制结构、制度安排和人员数量及质量上保持适度规模，以满足和保证社会主义社会初级阶段对法律法规、公共物品和公共服务的需求。强调公共机构或政府规模适度化，是现阶段中国社会现实发展的要求。中国是一个在社会性质、文化传统、人口规模及素质、政府管理幅度和地区之间贫富差距、经济发展水平、社会发展目标和社会发展过程中所面临的问题等都与西方发达国家和世界上其他发展中国家不同的社会。中国社会主义社会经过60多年的发展、特别是经过改革开放30多年的发展，已经为社会经济、科学技术、文化教育、人口素质和国防建设等方面的全面提升奠定了坚实的基础。而要实现在较短的时间内在经济上赶超世界上经济发达国家，并全面建成一个人民共同富裕、社会稳定祥和、人际关系和谐、科学技术发达、文教事业昌盛和政治民主的社会，规模适度政府是必要的前提条件，是由中国社会现实的特殊性所决定的。
首先，中国是世界上人口最多的国家。庞大的人口基数要求政府为了保持社会的稳定和发展，较为合理的管理和分配公共财产和物品，需要有适度规模。据最近全国人口普查结果显示，中国大陆人口总数已接近14亿，除印度约12亿人口与中国相差不太远外，世界上没有任何一个国家仅从人口规模上讲可以与中国相比。当然无论是印度的政治民主制度、还是它的自由市场制度，值得我们学习的地方实在不多。据各种资料和统计数字显示，60多年前，在起跑线上，印度的整体经济发展水平要比中国强，但 60年后的今天，走社会主义道路的中国无论是在经济方面，还是在社会的整体发展水平方面，都要高于印度。特别是人文指标，如人口平均寿命、消灭贫困、整体人口素质、人口文盲率、贫富差距等，中国的发展水平都明显高于印度。这一结果至少可以证明，以公有制为主导的强调人民共同富裕的社会主义制度是适合中国这样一个有悠久文化历史传统、依靠整体主义道德信仰维系社会运转的人口大国的。因此，中国未来发展的总方向、中国社会主义改革的整体目标是坚持和完善以公有制为主导的、具有科学规范的交易体系和竞争体系的社会主义市场经济体制和政治民主体制，使交易主体，包括参加交易的国有企业和所有非国有企业、单位和个人有一个良好的市场竞争环境。我们所说的建立具有中国特色的社会主义市场经济体制，其最基本的涵义应该是建立以公有制为主体的、多种经济成分并存的、具有科学规范的交易和竞争体系的市场经济制度，建立完善的市场交易体系是社会主义经济体制改革的核心。奇怪的是在中国国有企业改革过程中，许多经济学家强调产权制度改革，说白了就是主张国有企业实行私有化改革，似乎归于国家名头下的国有企业的财产权是不明晰的，只有归于一个人、少数人或内部人持股即实际上的私有化才是产权明晰的，并进而想当然的认为私有财产总比公有财产更为有效率，很少有人把国有企业的责任制创新作为国有企业改革的基本立足点。当20 世纪 90年代西方管理学人力资源学派和组织文化学派在企业管理上强调组织创新、价值追求、小组协商和团队精神的时候，我们不应该忘记这些现代企业的管理要点正是社会主义企业管理的最基本经验，这些经验在我国社会主义国有企业的发展和壮大的过程中，曾发挥了重大作用。由于企业的国有性质和社会主义企业民主管理的要求，社会主义企业中的个人在价值追求上的一致性，使社会主义企业在生产过程中表现出较强的团队精神和较高的生产效率，这一点是任何私有制企业所无法相比的。可以说，要完全发挥和实现人力资源管理理论在实际管理过程中的潜力，社会主义国有企业有其根本的优势。当我们的国有企业能按照民主管理原则来管理的时候，就发展壮大，当我们背离这一原则的时候，企业生产经营就陷入困境。早在上世纪80年代末，国际经济增长中心就组织了13位研究转型中和发展中国家发展问题的政治经济学家，写了《制度分析与发展的反思———问题与抉择》一书，在这本书中，有些作者就明确强调：
“经济制度的相对效益取决于它们所处的经济和政治环境”，“大家都设想私有财产和自由市场一定比公有组织或国家实行中央控制更为有效。我们则采取了更基本的立场，认为在某些环境中，公有组织也许比市场组织更有效率”。“我们不要问，什么时候市场制度———总被说成是积极的———的净利益证明改变制度体制的过渡成本是合理的，而是要问，有关什么赋予了市场制度以正的净利益，在逻辑上讲什么是优先的问题。财产权学派先验地判断经济活动的非市场组织是无效率的，这背离了比较制度分析的主要原则，即，各种可供选择的制度的相对效益取决于它们所在的环境。”[3]到目前为止，西方主流经济学派，包括“新制度经济学”、“新经济史”和“新古典政治经济学”学派等，都不再把政府制度分析视为市场的外在因素，认为政府制度和经济政策均是市场的内在因素，并强调二者的演变过程是高度相关的。发展经济学家大多强调“市场安排取决于政府安排，而与后者有关的是产权、协议关系等非市场性的东西；
更确切地说，在人们看来，它们代表了确定人际关系的方式，从而产生了公认的交换体系。市场体系并不是存在于人类社会其它体系以外的绝无仅有的社会秩序；
它取决于社会基础，而后者又取决于非市场性的决策机制。”“除了考虑到政府和市场以外，我们必须更多地考虑建立基本的体制结构，这种结构应使人民找到建设性地建立相互关系并在他们的日常生活中解决问题的各种方法，但这种结构还延伸到更大的社会团体和有关的结构。”[4]中国作为一个拥有近14 亿人口的社会主义发展中国家，要从长远的和战略的高度保持经济的持续发展，有两个重要的前提条件，一是保持社会稳定；
二是在市场结构和政府结构中引入宪法秩序，而后者又是前者的前提。“一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识———一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大降低创新的成本或风险。”[5]中华人民共和国宪法的社会主义性质，决定了中国无论是经济体制改革，还是政治体制改革，都必须沿着社会主义方向前进，走全体人民共同富裕的道路。在这一过程中，一个有近14亿人口、其中农村人口占6亿多，城乡之间、区域之间贫富差距较大的转型中国家，客观上要求政府在公共政策、公共物品和公共服务的提供上要保持适度规模，以保证政府对于社会经济、政治和文化的变化方向有适度控制的能力。而要达到这一点，政府除了要有适度规模的财政税收以外———公共财政是政府工作的发动机，还必须依据市场经济的规律，保持适度的国有经济，特别是保持对国家的发展前途具有决定性影响的战略产业部门，以丰富廉价的高素质人才为依托，分兵把守，追踪和占领当代世界各高新科学技术产业的前沿阵地，使我国能在较短的时间内，赶上和达到世界先进水平。如果中国在重要的战略产业部门不能尽快地在世界占有一席之地，那么，中国就有可能在未来的发展中永远沦为二流国家。中国目前的人力和财力已经具备了在新世纪大规模、高速度技术扩张的能力，国有企事业单位等公共机构是最基本的力量，中国目前的私营经济，还没有能力在投资较大的高新技术领域和战略产业部门参与国际竞争，如航空航天领域的卫星和大型飞机制造等。而要在高新技术上取得突破，以政府组织为主体的公共机构应是主导力量，因此，国有经济改革的重点应是在民主管理和责任制创新上做文章，以挖掘国有经济的发展潜力，发挥国有经济的优越性，不应在改革过程中从一个极端走到另一个极端。
其次，与第一个问题相关联，中国除了人口基数庞大以外，还分别是世界上农村人口和城市人口最多的国家。据最新的全国人口普查结果显示，中国大陆城市人口已经超过总人口的50%以上。除此之外，随着市场化进程的加快，城市部分人口的贫困化趋势也显露出来。农村和城市的弱势群体日益从经济发展的过程中被边缘化和半边缘化，分享全社会经济发展成果的能力愈来愈弱，为了改变这种趋势，政府除了加大宏观调控、政策倾斜力度以外，还必须加大对农村地区的公共物品和公共服务投入的力度。这种投入主要包括以下几点。首先，最重要的是人力资本的投入。几千年以来，中国农村一直是通过家族或乡绅进行管理的，解放以后，我国虽然广泛地建立了村级基层政权，但村级政权的管理始终是由村民自治来实现的，国家直接的公共财政支持和公务人员的直接管理及服务非常少，致使中国到目前为止大多数农村的管理工作是由低知识、以及由此而导致的低能力的人员来管理，制约了中国农村的社会经济和文化水平的提高，因此，鼓励和培养大量的经过高等和中等教育的人才到农村担任主要领导职务，并使农村的主要管理者公务员化，把村民民主自治和政府对农村的智力支持有机的结合起来，把农村的管理和建设真正纳入规范的政府管理轨道，是中国农村未来发展的必由之路。其次，国家财政应该在整体上加大对农村地区的公共产品和公共服务投放的力度，特别是水、电、路、信息网络等基础设施和基础教育的建设，加大国家对农村地区城市化建设的支持力度和教育基础设施建设的支持力度，重视发展农村地区的第三产业和农村地区剩余劳动力的就地转移，促使中小城市的布局、结构和功能更加合理，辐射和吸纳能力更强。最后是技术投入。主要是公共服务的投入，包括科学技术服务、信息服务、管理服务、农村建设的规划和设计服务、成人教育服务等，利用农村地区人力资源丰富的特点，低财政资本投入和高人力资本投入相结合，大力开发和整治国土资源，改善生态环境。总之，中国农村地区的发展现状要求中国政府加大对农村地区的人力物力投入，而要实现这一点，必须保持适度规模政府，坚持社会主义的国家目标。
中国的传统文化、国土面积和地区之间的贫富差距，国家的社会主义性质等，要求中国政府在国家发展过程中承担更大的责任。受几千年儒家传统文化和官僚体制的影响，中国人的心理结构中已经形成了“亲和政府”的文化基因，对政府的期望和依赖感很强，与基督教文化圈强调人的个体实现不同，儒教文化强调整体实现，个人与个人、地区与地区之间贫富差距过大容易导致社会动荡。因此，中国政府在宏观和微观管理上有许多工作要做。另外，与传统相联系，中国是一个多民族单一制国家，与美国在立国之初就实行联邦分权制追求小政府、大社会不同，中国政府必须保持适度规模才能保证国家日常管理工作的正常进行。中国是一个“发展型”的社会主义国家，社会主义的国家性质决定了中国的发展道路与现代西方国家的自由放任政策相比，带有较高程度的集权性质。政府的功能除了在经济上实行宏观调控、保证社会公平和福利、促进社会整和以外，一个最重要的功能是保持发展过程中的较高程度的政治稳定、增强社会的内聚力、推进精神文明的健康发展，以利于在经济发展过程中的高度的社会动员。重新认识国家和政府的重要性，认识稳定和发展的高度相关性，是中国社会主义初级阶段社会发展的一个重要特征，在这样一个攸关民族命运的战略性问题上，我们决不能按新自由主义的药方照单吃药。亨廷顿认为：
“最严重的不稳定状态是与中等发展水平相关联的。不稳定的各种原因同样出现在经济增长过程中。”[6]中国人均国民生产总值在2000年已经超过800美元，步入中等发展水平阶段，2012 年人均国民生产总值已超过5 000美元，在未来10 到20年期间，将是发展中矛盾和问题较为集中出现的区间，为了应对和解决这些矛盾和问题，中国政府责任重大。因此，保持一个责任、高效和适度规模政府是中国可持续发展的基本保证。
总之，由于上述原因，决定了中国公共行政体系的建立，必须基于“人民政府模式”，这是由中国社会的特殊性质所决定的，是中国作为社会主义国家的基本的政府发展目标。而要实现这一政府发展目标，政府必须在规模上是适度的，必须有能力实现和完成社会政治、经济和文化发展目标。人民政府模式的基本特点是依据中华人民共和国宪法，逐步在全社会的公共机构实现民主选举、民主管理和民主监督。使权力的运作直接在人民的监督下进行，充分体现社会主义民主较之于资本主义民主的优越性。各类公共机构，包括国有企业、公共教育机构、公共医疗机构和公共科研机构等，其主要管理者的产生都必须经由相关的人民代表会议，如职工代表大会、教授委员会等常设和非常设委员会选举产生，管理者实行任期制，打破管理者的终身制。比如，在公立大学实行教授委员会制度，公立大学的校长必须得到大多数教授的认可，每个教授都有选举和被选举权，教授委员会监督校长的日常工作，有关学校的重大发展事项必须经由教授委员会的多数同意，校长实行任期制等，当然，公共机构的社会主义民主化改革是一个重大而严肃的课题，必须加紧相关的社会科学研究，这里只是举例而已。只有在社会主义的公共机构实行民主化选举、管理和监督，才能有效的遏制公共机构的管理者的腐败现象，提高管理效率、增强服务意识和责任意识，真正使贤者能者在位。另外，为了打破官本位现象，必须加大公务员制度的改革力度，逐步使财政支薪人员全部公务员化，根据一个人的工作年限、学历、能力和工作性质等因素，扩大公务员的职级，制定科学的量化标准，使为国家和人民服务的公共机构人员真正处于党、政府和人民的监督和管理之下，在这一点上，我国香港的公务员制度可以参考和借鉴。
在新的发展阶段，在信息化和全球化这一大背景下，政府效率将成为国与国之间竞争的一个基本因素，政府的有效性将对我国社会的全面发展产生深远的影响。因此，我国社会主义公共机构的民主化制度建设将是关系到党、国家、民族和社会主义未来命运的生死攸关的大事，将决定“中国梦”能否实现，在这一点上，我们必须有清醒的认识。
参考文献：
[1] [奥]凯尔森. 法与国家的一般理论[M]. 沈宗灵，译. 北京：中国大百科全书出版社，1996： 3.
[2] 马克思恩格斯选集： 第一卷[M]. 北京： 人民出版社，2012： 10.
[3][4][5] [美] V·奥斯特罗姆，等. 制度分析与发展的反思———问题与抉择[M]. 王诚，等译. 北京： 商务印书馆，1992： 236 -238，297 - 307，12 - 13.
[6] [美]塞缪尔·亨廷顿. 发展的目标[A]. 罗荣渠，编. 现代化： 理论与历史经验的再探讨[M]. 北京： 北京大学出版社，1993： 345.
来源: 《阅江学刊》2013年4期
