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吴理财 张良:乡村治理转型视域下的文化体制改革

更新时间:2013-10-31 22:58:27
作者: 吴理财 (进入专栏)   张良  
努力改进管理方式、创新管理手段、提高行政效率,由过去以行政管理手段为主逐步转变到综合运用法律、经济、行政、技术等多种管理手段,并努力提升文化政策调节能力、市场监管能力、社会管理和公共服务能力,从而实现政府文化管理部门由管治型向公共服务型转变、由全能型向有限型转变、由权力型向责任型转变。在此基础之上,我们还需要进一步探索政府对农村文化管理职能转变的具体路径和方式,其大体的方向是明确的:即政府从农村经营性文化产业的微观运行领域“退出”,强化政府在宏观管理领域和公益性文化事业服务领域方面作用。

   (3)厘清不同层级政府的责任与分摊机制。人们对政府在农村文化服务供给中的责任的认识存在着一个误区:把政府与文化服务都看成是一个均质的单一体,不仅忽视了政府的层级性,而且没有对文化服务进行必要的分类。应该厘清不同层级的政府在农村文化服务中的安排责任和生产责任,对农村文化服务采取分类安排和分级供给相结合的原则。不同层级的政府在不同种类的农村文化服务的供给中应当承担不同的责任,农村文化服务应当采取分类、分级供给的模式。中央、省、县、乡各个层级政府在农村文化建设之中,应该具体地完善资金投入分摊机制和责任分摊机制,以协调各级政府、形成合力。

   (4)完善农村文化建设的考核评价机制。长期以来,地方政府一直是“重经济、轻文化”,农村基层呈现出很强的“选择性治理”。 所谓“选择性治理”,就是以农村基层政府为本位,对那些于己有利的事就去管、去做,对那些于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不去管、不去做,有选择性地展开行政作为。经济发展指标是上级政府考核下级政府的核心内容,并与下级负责人的政绩、升迁、荣辱直接挂钩,因此农村基层政府对招商引资等方面的经济工作任务保持着超乎寻常的行动能力,而对于农村文化建设等农民本位的公共服务则仅仅停留在喊口号上,并未真正纳入政府的工作日程之中。为扭转这个局面,我们需要改变既有的以经济发展为导向、政府本位的“压力型”行政体制,并把地方政府的工作中心由“抓经济增长”转变为提供文化等公共服务,建构以农民公共需求为导向的公共服务型政府。这需要进一步完善考核评价机制,将政府部门、相关负责人的政治前途、政绩与农村文化建设的绩效考核结合起来,以激励其建设农村文化的积极性。

   2.创新农村文化服务机制,建立富有效率的农村文化服务微观运行机制

   农村文化服务机制主要涉及农村公共文化体系的建设,农村公益性文化产品的投入、生产供给,以及农村文化服务项目的立项、决策、管理、监督及绩效考评等方面的制度安排。其中,农村文化服务的生产供给、农村文化建设的投资融资、农村文化服务的绩效考核是农村文化服务机制之中三个比较重要的环节。

   (1)农村文化服务的生产供给机制。传统的农村文化服务生产供给机制是由政府主导之下的一元化供给模式,这种模式有着严重的缺陷:首先,在政府一元化供给模式之下,政府为履行其文化服务职能,实行部门化、计划化的供给方式,为此需要用财政供养大量的文化服务人员,不但文化服务效率低下,而且形成了“养人”不“养事”的局面。其次,政府没有明确自己的角色定位。传统的单一供给模式之下,政府既是“掌舵者”,又是“划桨者”,结果使得政府疏于文化服务宏观上的管理、监督以及规划和布局。第三,无法建立其以农民文化需求为导向的文化服务生产供给机制,造成文化服务的缺位和错位。随着我国社会主义市场经济体制的发展和完善,这种文化服务的生产供给机制日益无法满足农民的文化需求。为此,必须改革政府主导的文化服务单一供给机制,建立起多元化的生产供给机制。其改革的关键是充分发挥市场和社会的力量,构建起由政府、市场、社会组成的多元化文化服务生产供给机制,并明确三者各自的分工和角色定位,相互协调、相互合作,以使文化服务的生产供给机制形成合力。

   (2)农村文化建设的投资融资机制。政府公共财政对农村公共文化服务的投入要坚持存量适度调整、增量重点倾斜的原则,逐步加大政府用于农村公共文化建设的财政投入比重,形成财政支援农村公共文化服务体系建设的资金稳定增长的长效机制,加快实现城乡公共文化服务的均等化。同时,现阶段发展农村基层文化必须拓宽资金筹集渠道,打破传统的政府统管一切的“单一”文化投资模式,完善投资融资机制吸引社会资金进入农村公共文化服务体系建设领域,建立文化建设的“多元”投资机制,形成政府、集体、企业、民间社会组织和个人共同投资文化建设事业的局面。在这个过程之中,必须处理好政府主导和社会力量参与之间的关系,充分协调文化资源和资金配置,大力鼓励社会力量积极参与,激发民间资本的活力,形成各种资本互相竞争的局面,最终逐步形成农村公共文化服务体系建设投资渠道多元化、运作市场化的发展态势。

   (3)农村文化服务的绩效考核评价机制。我国现阶段农村的文化服务绩效考核评价机制存在着两大缺陷:一是重形式轻效果,也就是只注重的文化建设年度资金投入数量、文化设施建筑面积等等,而忽视了文化建设的成本效益分析,这种评价机制导致一些部门对农村文化建设只是做表面文章,并没有取得真正的成效;二是缺少自下而上的监督、问责机制。单一的自上而下考核机制具有反复性和间歇性,而且无法体现农民对文化服务的满意程度。为此,应该在农村文化建设之中建立科学的考核评价机制,除了考核诸如投资等外在指标外,还应注重对投入产出效益、文化设施利用率以及农民群众对文化服务满意度的考核。其中,最为关键的是建立健全农民在文化服务方面的参与机制,形成自上而下的考核问责机制和自下而上的公众监督机制,将农民对文化服务的评价纳入到绩效考核之中。

   3.建立健全农民文化参与机制,确保农民的文化发展权利

   政府应均变化配置公共文化资源以实现公民基本文化权利。农民文化参与机制主要涉及农民精神文化需求的表达、民主参与、政府及时吸纳民意等方面的制度安排。从满足农民群众日益增长的精神文化需求、实现和保障农民群众的基本文化权益这个角度来看,农村文化建设必须建立有效的农民精神文化需求表达机制,进一步拓宽民主参与渠道,让农民群众的需求能够及时而充分地吸纳到政府决策中来。目前,农民参与环节还比较薄弱,农民群众无论是在农村文化建设中的主体性地位和作用,还是在农村文化服务中的民主参与程度都有待提高和加强。政府为农民提供文化服务,首先要了解农民需要什么样的文化服务,这是文化服务的前提和基础。但是在现阶段的农村文化服务机制之中,大部分地区的文化服务供给是自上而下的单向模式,农民在文化服务的需求方面很少有自己的话语权和表达权,结果导致文化服务供给与需求的不平衡、文化服务的缺位和错位,进而使得农民真正文化需要无法得到满足。随着我国社会主义市场经济的发展和完善,这种自上而下的、单边的文化服务决策及供给机制严重地限制着农民日益增长的精神文化需求的满足。

   为此,我们需要改革旧有的文化服务决策机制,构建起适应社会主义市场经济体制的农民文化参与机制:一是完善自下而上的农民文化需求表达机制,以确保农民的真实文化需求及时纳入到政府的文化服务决策和供给议程之中来;二是建立健全农民在文化服务之中的监督机制,避免或减少文化服务运行过程中违背农民意愿或侵害农民文化权益现象的发生;三是将农民对文化建设或服务的满意程度作为一项重要指标纳入宏观农村文化管理体制和微观农村文化服务运行机制的绩效考核之中,建立起自下而上的考核问责机制。

   总而言之,农村文化体制改革是一个庞大的系统工程,农村文化的管理体制、服务机制、农民参与机制三者是相互作用、相互影响、相互促进的统一体。此外,农村文化体制和机制的改革和创新不能脱离它的历史变迁过程,其改革与创新的实质是,在对传统的农村文化体制和机制批判性继承的基础上,形成富有活力的农村文化管理体制、卓有成效的农村文化服务机制和规范有序的民主参与机制,为促进农村文化繁荣和发展提供制度保障。

    

   来源:社会主义研究


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