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王书成:从合宪性推定到权力谦抑主义

——香港“郑家纯等诉立法会”案中的解释方法与司法哲学

更新时间:2013-10-22 23:35:22
作者: 王书成  

  
内容提要: 香港“郑家纯等诉立法会”案的判决涉及“香港立法会的调查委员会是否有权传召当事人”这一颇具争议的问题。针对当事人提出的“立法会调查委员会越权”的主张,在进入司法审查后,法院面对的是如何选择具体的方法来进行审查。虽然从文本来看,香港《基本法》并没有明确赋予立法会的调查委员会以传召当事人的权力,但法院采取合宪性推定方法,认为《基本法》没有禁止立法会通过调查委员会来行使证人传召权,并判决立法会的调查委员会不存在越权情形。这种对立法机关持谦抑姿态的方法论在一定程度上超越了形式文本,在本质上建基于《基本法》架构下国家不同权力间的关系维度,具有宪法上的正当性,并且对当下中国宪法方法的建构具有启示意义。当然,香港立法会调查权的行使必须以《基本法》为依据,以香港特殊的行政主导制为基础,这又从另一面体现了立法权对行政权的谦抑。

   关键词: “郑家纯等诉立法会”案;谦抑主义;合宪性推定;基本法

  

   在香港“郑家纯等诉立法会”案[1]中,新世界中国地产有限公司(以下简称新世界中国)主席郑家纯及执行董事梁志坚提出司法复核,主张《立法会(权力及特权)条例》违反《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》),要求法庭判令两人毋须出席梁展文事件的调查聆讯,但香港高等法院的裁决并未支持其主张。梁展文在担任政府公职期间曾处理“红湾半岛事件”,[2]将该房产低价卖给新世界集团。然而在梁展文卸任公职后,却被委任为新世界中国执行董事及副董事总经理,年薪逾300万港元。此事一出,社会哗然。香港立法会的调查委员会亦就此事展开调查,并传召郑家纯、梁志坚二人进行调查。二人向立法会发出律师信要求暂停传召,之后更因质疑调查委员会的传召权而申请高等法院进行司法复核。此案虽获得高等法院的受理,但法院最后判决郑家纯、梁志坚败诉。

   从法院的判决来看,案件涉及了《基本法》解释等诸多问题。[3]就法院对于立法会调查委员会是否“越权”的相关判词来看,其在方法上已经超越了文义解释方法,而隐含地运用了合宪性推定的方法来推理和论证。法院对司法审查权与立法权关系的处理方法,在很大程度上体现了权力谦抑主义的司法哲学,这符合香港法治的内在结构。

    

   一、越权:当事人的挑战

   在“郑家纯等诉立法会”案中,申请人认为,立法会的调查委员会无权传召当事人并要求其提供证据和提交文件,要求法院对之进行相应的司法审查。《基本法》第73条第10项规定:立法会“在行使上述各项职权时,如有需要,可传召有关人士出席作证和提供证据”。申请人认为,对于传召当事人在立法会前提供证词和提供相关文件的权力,《基本法》仅仅授予了立法会,而不是它的调查委员会或下属委员会。申请人认为,从文义来看,这里是指立法会有权作为一个整体来行使传召权,而并没有授权立法会的调查委员会行使传召权,因而当事人主张调查委员会对当事人进行传召而要求举证和提供文件的行为属于“越权”行为,违反了《基本法》。

   然而,根据香港立法会于1985年制定的《立法会(权力及特权)条例》的规定,立法会除了享有要求证人在立法会前举证的权力,也可以要求证人在立法会的下属委员会前提供证据或提交文件。申请人认为,《立法会(权力及特权)条例》的这一规定,在1997年《基本法》生效以后已属违反《基本法》,因为《基本法》第73条第10项只是将证人传召权明确地授予立法会,而非立法会所属的委员会。

   当事人还主张,即使不考虑《立法会(权力及特权)条例》相关授权条款的违宪可能性,根据《立法会(权力及特权)条例》第9条第2项的规定,立法会的委员会在行使证人传召权时,也必须在立法会决议明确规定的事项范围内,也就是必须以立法会的决议为依据,而不能超越。但就本案而言,当事人指出,调查委员会的权力超出了立法会决议的范围,因为从立法会《调查有关梁展文先生离职后就业事宜专责委员会的修定拟议职权范围》的决议内容来看,其对调查委员会的授权范围是:“调查前房屋及规划地政局常任秘书长(房屋)及房屋署署长梁展文先生离职后加入新世界中国地产有限公司工作的相关事宜。”“调查前房屋及规划地政局常任秘书长(房屋)及房屋署署长梁展文先生在政府任职期间曾参与制订或推行的重大房屋或土地政策,以及梁先生在离职后于新世界中国地产有限公司和其他房地产机构从事工作的相关事宜,并根据上述调查的结果,就规管首长级公务员离职后从事工作的政策及安排,以及其他相关事宜作出建议。”[4]

   由此便可理解当事人的主张:立法会的决议只是授权调查委员会就“关联性”进行调查并作出建议,其中不包括调查委员会对当事人的传召权;而且即使传召,也只能是在立法会前,而并没有授权在其所属的委员会前,因此调查委员会的传召在此意义上有“越权”之嫌。

   可以看出,当事人主要以规范文本为基础而采用了一种文义解释的方法,[5]认为立法会的调查委员会超越了法定权限。从文义解释的角度来看,当事人的挑战具有“合理性”。然而,当事人主张立法违宪所持的解释性理由只是多种解释可能性中的一种。如马丁·洛克林所指出的,公法的问题必须是解释性的,而且必须通过从一系列不同的视角来寻求对实践的理解。[6]法律解释有多种方法,如文义解释、目的性限缩、目的性扩展等。对同一命题如果采用不同的解释方法,当然可能会出现不同的解释结果。即使采取文义解释方法,解释结果也存在复数解释的可能性,即在“框”内有二种以上解释的可能。[7]因此,对于解释的多种可能情形,面临的问题是如何选择解释方法。[8]可以说,法院所作的判决在很大程度上也是法院在可选择范围内(如目的解释、合宪解释等)所作出的一种解释。在“郑家纯等诉立法会”案中,法院判决当事人败诉而支持立法会的调查委员会有权行使传召权,便使用了不同于申请人主张的超越文本的解释方法。

    

   二、一种超越文本的解释

   首先,法院认为立法会的调查委员会行使传召权,并没有违反《基本法》。虽然《基本法》第73条第10项规定由立法会来行使对证人进行传召提供证据和文件的权力,但是其没有明确是否必须由立法会作为整体来行使该传召权,也没有指出传召是否必须在作为整体的立法会前进行,或者是否可以在立法会的调查委员会或下属委员会前进行。也就是说,《基本法》并没有明确禁止立法会授予其委员会传召权,由此便不能简单地断定立法会无权授予其委员会以传召证人的权力。而且,从其他诸多普通法的实践来看,由立法机构的委员会来行使证人传召权也是被允许的。被告和律政司的辩护人均提交证据证明,《基本法》的立法目的并非仅仅授权立法会来行使证人传召权,而是也包括了其委员会的会议和小组,因而对《基本法》中的“立法会”必须灵活解释。虽然法院也指出,在借助外部资料来进行解释时,必须以文本语言为起点,而不能有明显的偏离,[9]但持不同意见者依托文本语言常常均能寻找到符合其自身偏好的基点。由此可见,法院试图运用目的解释等方法来摆脱当事人以文义解释方法提出的主张。

   其次,对于当事人提出的《立法会(权力及特权)条例》违反《基本法》的看法,法院认为,虽然根据《基本法》第8条和第160条的规定,经由全国人民代表大会常务委员会宣布,香港原有的一些法律由于与《基本法》相违背而在2007年7月1日以后不再采用,但《立法会(权力及特权)条例》并不在宣布的目录之内。《基本法》第73条只是规定了立法会的证人传召权,并没有规定如何行使传召权,由此只能通过立法机关的具体立法来予以规定,而《立法会(权力及特权)条例》的相关条款也与《基本法》相符合,因此当然具有法律效力。

   从实践来看,之前在1994年,“安全检查委员会”已经由立法会授权,在调查一起委员会执行主任被雇佣后突然中止而可能出现的腐败问题时,要求证人在委员会前提供证据和文件。在1997年《基本法》实施之后的实践中,立法会也授权其委员会行使过证人传召权。而且迄今为止,立法会还没有作为一个整体行使过证人传召权,实践中都是由立法会的调查小组或委员会根据立法会的相关规定进行。目前香港立法机构的诸多实质性工作也都是在其调查委员会、小组或下属委员会中展开的,而且委员会等各类隶属机构也均在立法会的领导监督之下。法院通过不局限于文本的社会学解释等方法,从社会效果、证人传召权的性质、立法会与其委员会的关系等角度进行了解释论证。

   虽然就《基本法》文本的解释而言,法院明确其任务并不是以自己的目的来代替立法者的目的,而是去确定立法用语的真正含义,因此法院的解释当然要以文义解释为起点。但是在出现复数的解释可能时,法院超越文本而认为“未明确规定”即意味着“不禁止”,从而得出了与当事人不同的结论。法院认为,对于《基本法》没有明确禁止所产生的立法漏洞或模糊之处,要由立法者自己通过立法的方法来确定其含义,因为《基本法》中的“立法会”是一个相对弹性的用语,而且宪法也总是灵活运转的,由此,当事人的主张是不成立的。其实,法院已隐含地运用了一种对立法予以尊重的司法哲学,如其所指出的,虽然根据《基本法》的规定,有必要在香港的权力架构下有效地运行司法审查权,但是必要并不就是要严格审查(strict test),不是绝对的必要。[10]

   再次,针对当事人提出的,立法会的调查委员会行使证人传召权,同时也超越了立法会决议范围的观点,法院通过援引英国Leung Kwok Hung v President of Legislative Council[11]案指出,议会具有最高主权,可以排他地规范自己的行为,由此法院不能挑战议会自身的事务。如果出现违反规则的事项,也只能由议会而不是法院来解决。《基本法》所授权的立法会是《基本法》之下的一个主权部门,法院作为司法部门虽可以对立法会制定的程序规则是否符合《基本法》进行管辖,但是这种管辖必须采取限制性的方式。[12]因为基于权力分立原理,立法机关原则上应该对它自己的事务进行管理,而不是由法院去管辖,除非出现了与成文宪法规范不一致的情形。[13]也就是说,法院不能对立法机关在《基本法》授权范围内的内部事务进行干涉,除非出现了与《基本法》相违背的情形,法院才有管辖权,而且这种管辖权必须秉持极大的抑制,因为《基本法》之下不同的权力部门都有各自不同的宪法角色。[14]

   因此,对立法会决议中所出现的模糊之处,首先应当由立法会进行解释。[15]根据《立法会(权力及特权)条例》第9条第2项,立法会的委员会当然享有证人传召权。[16]那么,虽然立法会的决议在文义上可能并不明确,但法院认为对决议的目的及内容加以明确属于立法会的内部工作,[17]除非调查委员会的传召明显地超越了决议的授权范围。[18]在此案中,不存在明显越权,因此法院无权干涉立法会内部性决议的具体目的及内容,而只能将其留给立法会去澄清其中的模糊之处。

   由上可见,法院在判决中使用的解释方法在很大程度上超越了文本文义。[19]而法院用“活的宪法”理论来对“立法会”这一语词进行灵活解释,[20]也在方法上体现了对文本的超越。

    

   三、合宪性推定:法院的方法

面对不同的解释方法,法院为何选择了这种解释方法,而不是其他方法呢?为何法院不采取当事人的文义解释方法,而选择另一种具有法治“合理性”的方法,认为立法会调查委员会并未“越权”呢?对法院判决的解读在很大程度上要分析法院对多种方法进行具体选择背后的司法哲学,(点击此处阅读下一页)


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