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王毅:试论新型全球治理体系的构建及制度建设

更新时间:2013-10-15 22:29:49
作者: 王毅  

  

   随着全球化、多极化的深入发展,国际力量格局发生了巨大变化,全球治理领域也面临着重新洗牌的局面:新兴国家和发展中国家积极在“攻”,要求改变西方“单边”垄断、操纵的旧体系、旧制度;传统发达国家竭力在“守”,力图守住二战以来对其有利的全球体系与制度,维护由美国主导、少数发达国家及组织支撑和配合的传统型国际体系。围绕未来全球治理体系及规则的制定,主要发达国家与主要发展中国家形成明显的两大阵营。在全球治理问题上,单边的传统型治理模式已经过时,由新兴国家、发展中国家共同参与、合作、竞争、对抗的新型治理体系与制度的雏形日趋显现。?

    

   一、传统全球治理体系运作失灵?

   1. 美国主导的国际体系及其片面性

   二战以后的国际治理体系,包括政治、经济、军事等领域,主要是由以美国为首的西方主要资本主义国家建立的。正如新自由主义学者基欧汉(Robert O Keohane)所指出的,战后的国际制度是在美国的霸权体系中产生的,是由于美国国家权力才得以实施的,即使霸权国家衰落,国际制度仍会存在并起着重要作用。[1]美国学者米尔纳(Helen Milner)认为,国际制度和国家制度没有本质的区别,制度的作用主要取决于制度的合法性。[2]美国在战后一直在力图使一系列以美国为主建立起来的国际制度具有更高的合法性,目的是加强国际制度的权威性和可行性。美国设计并主导了战后国际机制的构建,建立了联合国、北约等政治、安全机制以及以美元为核心的世界经济、金融体系。?

   美国主导的国际制度至少呈现出以下三个方面的片面性:第一,美国通过操纵各种国际和地区组织为其利益服务,以单边、强迫、片面的方式治理和领导世界,即所谓“美国利坚治下的和平”。第二,美国等少数西方国家通过把持国际制度中的话语权以及拥有的充足资金和科技优势,统治世界绝大多数国家,迫使大多数发展中国家处于服从和受制状态。第三,科技、经济及军事优势地位造就出西方的“种族优越性”和“救世主”意识,强行推行“民主”、“自由”、“人权”等西方价值观、民主体系以及资本主义发展模式。?

   2. 全球化推动全球治理体系的演变?

   20世纪末,在科技不断创新的条件下,世界生产力的加速发展推动了经济全球化,尽管局部性战争、战争意识和冷战思维依然存在,但全球化已取代传统意义上的战争手段,成为世界格局以及全球治理体系发生重大演变的主要推手。?

   首先,在体系上,以美国为首的西方掌控的单一体系遭到全球化催生的多种价值体系、不同发展模式和不同性质规则的多极发展取向的严峻挑战。2008年美国金融经济危机导致了冷战以来美国经济霸权的衰落,新兴国家开始崛起,“金砖国家”等经济体的发展虽然在经济腾飞过程中积极融入美国制定的经济规则并且依靠美国市场,但却处于美国冷战霸权的安全同盟支柱之外。冷战时期的经济强国大都是美国的盟友,但如今的新兴经济强国在政治安全上不仅不是美国的盟友,甚至有可能成为美国的潜在对手,这就使美国因失去了历史参照而不知所措。?

   其次,在民族国家权力上,全球化的大趋势正在迅速改变着政治、经济、社会和文化统一在民族国家内的状况,使国家与全球社会的相互依存性越来越大,全球化一方面将各国边界的排他效应和主权的绝对管辖权逐步压缩到最低限度,另一方面则产生了诸多跨国性全球公共问题,如环境污染、气候变暖、跨国犯罪、全球安全等。全球公共问题不是单个国家面临的问题,而是多个国家甚至全球社会面临的共同问题。?

   第三,在国际关系中,各国相互依存、互有所求、平等互利的需求和愿望上升,逐渐取代传统上由西方强制的霸权式的旧形式。这主要表现在以下两个方面:(1)全球化运动把世界各个地区、国家、甚至地方紧密地联结在一起,相互依存代替了以往的零和博弈。国际关系中的行为主体不限于国家,非政府组织和跨国公司对国际政治的参与也成为对外关系的一部分。(2)由于科技革命、信息革命以及全球化带来的国际价值认同和权力集中,一种循序渐进的国际合作关系开始建立,目的是在新的历史条件下为全球、区域或次区域提供安全、稳定、秩序、发展环境等重要而急需的公共利益和公共物品。 ?

   第四,在全球化加速发展的作用下,国家之间的关系日趋多元复杂,合作中有矛盾,对立中有需要,既非“零和”,亦非“共赢”,难以沿用传统的“天然联盟”或“全面伙伴”关系来界定国与国关系。国家之间的合作具有“不同性”和“即时性”,要依据利益的多少、长短、发展,一国借助多国,大国需要小国,小国依赖大国,国家依靠地区及国际组织,国际组织求助一国甚至一国的非政府组织,任何国家、地区联盟和联合国都可能成为一国或数国利益各尽所能、物尽其用的“工具箱”。中美在经济领域可能结盟,但在战略安全领域可能成为对手;中俄战略协作伙伴关系主要体现在战略、安全、能源等方面,但在气候变化问题上,俄罗斯则站在发达国家一边;德国、印度、日本、巴西为争当联合国安理会常任理事国组成了“四国战略联盟”;南非、印尼发起的“亚非新兴战略伙伴关系”得到了广大发展中国家的支持;尽管“金砖国家”中的各国体制不同、国情不同、发展规模和速度不同,但却因共同的经济利益和相同的战略利益建立起某种合作机制,成为当今全球治理体系中一支强有力的新生力量。 ?

   总之,全球化带动世界进入了一种新型治理体系,即一种以全球广泛参与、国家共同治理为核心的新型体系,而非霸权或强权治下的体系,从而实现全球范围内应对冲突、解决问题和达成目标的根本性制度安排。?

    

   二、新型全球治理体系的基本要素?

   以“金砖国家”为代表的新兴经济体的经济总量在国际体系中所占的份额正在逐年增长,综合国力正在不断提升,从而拉动了世界经济的复苏,推进了多极化进程,使得与发达国家的力量对比正朝着更加公正、合理的方向发展,也使得世界格局由失衡趋向平衡,成为决定全球治理新架构和制度的重要“撬动性”因素。与此同时,以美国、欧盟、日本为主要代表的西方国家则充满着“旧秩序的危机”以及“对新秩序的担忧”,无论是其综合实力、战略地位、国际影响,还是其曾引以为傲的社会模式、幸福感,均遭遇到了前所未有的“战略断层”[3]。

   在上述背景下,经过多年的探索与实践,新型全球治理体系初见端倪,其基本内涵包括以下四个要素。?

   1. 全球治理的责任化?

   新兴国家、发展中国家的话语权和投票权不断增加,这既表明发达国家已承认不能单靠自己来处理全球经济事务,要求新兴国家在全球事务中承担更大的责任,也意味着新兴国家、发展中国家在全球经济体系的改革中任重道远,将承担起制定未来改革蓝图的重要责任。近年来,随着新兴国家在国际舞台上的地位和影响逐步提高,传统发达国家与新兴国家、发展中国家围绕责、权、利的斗争与磨擦也日趋激烈。?

   就现阶段改革而言,发达国家仍在世界经济体系中占据主导地位,新兴国家要想取得任何实质性权力,发达国家被迫做出的丝毫让步都是在双方的激烈博弈中取得的。尽管新兴国家的权力有所增强,但也存在着新兴国家承担的责任与权利、影响力与代表权之间不平等的情况。新兴大国的崛起必然激起现有大国的反应,崛起和遏制崛起将是国际社会在相当长一段时期内的主要矛盾之一。?

   既有利益者(西方发达国家)与既有利益的挑战者(新兴大国)如何共处,处理好“责任”问题极为重要。因此,推动治理主体间的责任化是走向新型全球治理的第一步。现有大国、新兴大国或地区集团可根据自身综合实力和影响力的不同,在不同地区和国际事务中承担起份量不同的责任和义务,确立各司其职、各尽其能的“责任国家”,从而积极、有效地化解国家间矛盾,处理好国际或地区问题,维护世界和平与稳定。比如“G20”的建立及运作、欧盟在应对气候变化问题上积极发挥带头作用、金砖国家成为拉动世界经济复苏的关键因素等,均是责任化的成功经验和范例。但责任还需要有国际社会与联合国的控制和监督,以避免出现“责任背离”。美国在无确凿证据的情况下攻打伊拉克,又伙同英、法攻打利比亚,而对战后遗留下来的乱摊子却熟视无睹、不管不问,这种做法是不负责任的。可见,要在全球治理和制度改革上实现发达国家与新兴国家、发展中国家真正意义上的相互平等、问责、节制、包容,责任化是一种有效的选择。?

   2. 体系内各要素的多极化和多元化

   与以往西方国家作为治理的“单边控制”主体不同,全球治理的主体、客体、价值取向等要素越来越多极化、多元化。从美国历届总统拒不承认多极化的现实,到奥巴马总统被迫承认多极世界的现实存在,说明即使是美国这样的超级大国也难以依靠自身的实力应对各种挑战和威胁,世界正在逐步由“单边控制”走向发达国家、新兴国家和发展中国家“共同治理”,“一超趋弱、多强共治”的格局已经出现。?

   治理客体或对象的多元化包括了全球层面、区域层面、次区域层面、其他多边与双边层面、国家层面和地方层面各种问题的治理。除了传统的政治军事安全,还有经济安全、反恐、反对大规模杀伤性武器扩散、移民、气候变化、环境保护等非传统安全问题。各国或区域组织越来越将国际多边主义视为维护自身利益的重要途径与方式,任何一个行为体都不可能游离于国际社会之外,多边组织已成为维护国家利益的主要方式和渠道,成为国际体系普遍的对外关系基本准则。?

   3. 治理方式的共同化

   新型全球治理的重要一点是突出共同治理,强调行为者的多元化、合作性、行动性以及治理的多层次性。共同治理主要由国家间关系构成,特别是在全球社会的政治、军事、经济等领域,涉及的主要问题有和平、安全、裁军、防核扩散、国际恐怖主义和经济等,这些问题往往关乎国家、尤其是大国、强国的政治意愿及其相互作用,关乎它们的政治、军事、经济等各项权力的转移。与传统治理的“少数垄断”不同,新兴国家与传统发达国家在全球治理上已经形成了共同合作、共同策划的方式,其原因基于以下几点:(1)人类的共同利益正面临前所未有的挑战,任何一个国家仅靠自己的实力难以应对这种挑战,因此需要各个国家的共同合作与应对。(2)随着科技创新等人类获取利益方式的不断扩大,利益在逐步拓展,只有通过合作的方式才能达到互利互惠、共同发展的目的。相反,传统的“零和博弈”理论已经过时,通过军事冲突的手段解决问题,不仅会增加战争成本,而且即使赢得胜利也会导致国家的综合实力受损,甚至引发国内政治、社会和经济危机。(3)出现了灵活多样的合作关系,例如,新兴国家与发达国家间的集团式结对,进而形成对称、公平、公正的格局(“G20”),或者国与国之间结成战略伙伴关系(中美“G2”、“法德轴心”、中俄战略协作伙伴关系),等等。(4)应对各种全球问题所需要的国际合作进一步催生了国际关系的民主化治理,即将民主机制运用于国际关系,或在国际事务中实行民主原则。这一理念强调每个国家都是国际社会的平等一员,国际事务中的重大问题都要由每个国家协商解决,而不分大小、强弱和贫富。?

   4. 发展趋势的集团化?

   近年来,在多极化加速演进、不断深化的过程中出现了一种新变化,即以发达国家为一大集团、以新兴国家和发展中国家为另一大集团的集团性合作与竞争在全球体系的塑造中日渐明朗:一方是传统发达国家为应对新兴国家和发展中国家加紧抱团,另一方则是新兴国家、发展中国家为捍卫自身利益日趋团结。大国重新集团化正成为大国互动的新态势。[4]

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本文责编:frank
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