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高俊杰:论高校自治规则的司法审查

更新时间:2013-10-11 22:16:57
作者: 高俊杰  

    

   【摘要】高校自治规则接受司法审查,不仅符合《行政诉讼法》的明文规定,也是司法终极性原则的必然要求,更是司法介入高校内部治理的应有之义。同时,为保证高校应有的自治空间,法院对高校自治规则的审查必须遵循附带审查原则、尊重高校首先判断权原则、“不探索决策者的思维过程”原则以及间接审查原则,以保持必要的抑制与谦让。

   【关键词】高校自治规则;司法审查;大学自治

  
案例一:北京科技大学94 级学生田永于1996 年2 月在参加电磁学课程补考过程中,因中途去厕所掉出随身携带的写有电磁学公式的纸条,被监考老师发现并停止其考试。北京科技大学依据其“068号通知”认定田永系考试作弊,决定对其按退学处理,并填发了学籍变动通知。但是,北京科技大学没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知,也未给田永办理退学手续。田永继续以在校大学生的身份参加学校组织的活动,并完成了学校制定的教学计划,学习成绩和毕业论文均已达到高等学校毕业生水平。1998 年6 月临近毕业时,学校有关部门以田永不具有学籍为由,拒绝为其颁发毕业证、学位证。田永不服,将北京科技大学诉至法院。本案是我国首例在《最高人民法院公报》上登载的以高校作为行政诉讼被告的案件。

   案例二:2005年3月,林群英参加厦门大学国际法学专业博士生入学考试。同年5月,林参加厦门大学法学院组织的复试,最终成绩在所报考导师的学生中排名第三,而在报考该专业的所有复试考生中是最末一名。根据《厦门大学法学院2005年国际法学专业博士生录取的指导教师及专业方向调剂办法》规定的录取规则,即“由各指导教师从报考自己的考生中按总成绩(初试和复试成绩的综合)从高到低录取”,林应被录取为所报考导师名下的博士研究生。厦门大学则根据《厦门大学2005年博士研究生复试录取工作意见》规定的录取规则,即“按总成绩高低顺序依次录取;调剂录取原则上在同专业不同导师间进行”对林不予录取。林不服,诉至法院。这是国内首例博士招录引发的行政诉讼。

   案例三:2005年间,原暨南大学2004级硕士研究生甘某在撰写课程论文考试时,被任课老师发现其考试论文是从网上抄袭的,对其批评、教育后,要求重写。甘第二次提供的考试论文又被发现与某篇已公开发表的文章雷同。暨南大学认为,甘的行为符合《暨南大学学生管理暂行规定》第53条第(5)项、原《暨南大学学生违纪处分实施细则》第25条之规定,即“剽窃、抄袭他人研究成果,情节严重的,可给予开除学籍处分”,遂作出开除甘露学籍的处理决定。甘不服,提起行政诉讼。本案历时五年,最终诉至最高人民法院。2011年10月,最高人民法院再审以“法律适用错误”为由判决确认暨南大学的决定违法。该案是我国首例由最高人民法院审理判决的教育行政诉讼案件,意义重大。

   上引三个全国“首例”案件不仅反映出我国高等学校在招生录取、学籍管理、毕业就业等多方面所面临的法律挑战,而且在更深层次的意义上折射出高校自治规则本身的合法性危机。“若要使法治之光真正眷顾大学殿堂,如何达到法治的另一层意义——良法统治,亦成为当前必须思考的问题。”[1]传统行政法的研究进路,或将高校界定为法律法规授权的组织,或者借用大陆法系国家的公务法人理论将高校定位于特别公法人,主张高校的某些行为接受司法审查。笔者认为,传统进路虽能解决高校作为行政诉讼被告的必要性,但回避了高校自治规则合法性的问题,无法根治高校治理的现有弊病。欲实现高校善治,高校自治规则必须接受相应的司法审查。

   一、高校自治规则的合法性危机

   高校结合自身特色制定的各类自治规则将《教育法》、《高等教育法》确立的大学办学自主权进一步明晰化、文本化,是高校依法自主办学的重要依据,在维持教学科研、学生管理等方面功不可没。但是近年来频发的纠纷暴露出高校自治规则存在诸多缺陷。

   (一)生成机制缺乏民主协商

   “正如心理学研究现在已经证明的那样,在确保遵从规则方面,其他因素如信任、公正、信实性和归属感等远较强制力更为重要。正是在受到信任因此而不要求强力制裁的时候,法律才是有效率的。”[2]我国高校自治规则的制定过程过分强调行政主导,缺乏民主协商,难以获取成员的信任及归属感,实施起来障碍重重。一方面,一些高校在制定自治规则的过程中,没有创建与成员有效沟通、对话的平台或渠道,致使利益相关者根本没有机会表达意见,规则往往由少数人决定,表现出明显的参与缺失;另一方面,尽管有的高校也会在形式上为师生提供参与制定自治规则的平台,但参与的实效性则因为意见反馈机制的匮乏或其他人为因素而大打折扣。参与缺失和参与实效性不足,使高校自治规则成为极少数人的“一言堂”以及行使专权的遮羞布,严重削弱了高校自治规则的正当性基础。

   (二)内容违背国家法

   有关给予学生不利处分的规定,高校自治规则一定不得重于法律、法规和规章的相关内容。实践中不少高校脱离国家法,对学生制定过重的惩戒规则,严重侵犯了学生的合法权益。例如,田永案中,北京科技大学第“068号通知”直接与国家原教委发布的《普通高等学校学生管理规定》第29条规定的法定退学条件相抵触。[3]再如,2006年1月,中央民族大学依据《中央民族大学关于考试作弊处理的若干规定》一次给予十余名学生开除学籍处分。该《规定》将“左顾右盼、交头接耳”等行为均认定为作弊,且“一律给予开除学籍处分”,不仅扩大了《普通高等学校学生管理规定》第54条第4项规定的“考试作弊”的范围,而且处理方法也明显重于《普通高等学校学生管理规定》。从法治精神来看,这些自治规则明显违背了国家的上位法和行政法的比例原则,应属无效。

   (三)对同一事项的规定不一致

   对于综合院校而言,各院系也会制定本院的自治规则,以招生领域为甚。若学校的招生规则和院系的招生规则不一致,应如何选择适用?林群英案中,根据厦门大学法学院的“导师规则”,林应当被录取为所报考导师名下的博士研究生。厦门大学则认为,“原告认为《厦门大学法学院2005年国际法学专业博士生录取的指导教师及专业方向调剂办法》(以下简称《调剂办法》)是法学院公布的2005年博士生招生的录取规则,这是错误的。《调剂办法》只是法学院具体就国际法专业博士点考生调剂录取的具体实施办法,并非脱离学校规定的博士生复试录取规则而另行制定的复试录取规则。”法院支持厦门大学的解释,认为 “《调剂办法》是被告下属法学院制定的,目的是为了贯彻择优录取的原则……对该《调剂办法》的理解不能违背《录取工作意见》规定的择优录取、从高到低的招生录取原则。而且,该《调剂办法》的执行结果对其他考生而言也是公正的。”[4]

   (四)实施过程缺乏必要的程序保障

   其一,形式上不公开。阳光是最好的防腐剂,公开高校自治规则既是成员参与学校治理的前提,也是防止管理人员暗箱操作、维护成员合法权益的重要条件。根据《高等学校信息公开办法》第7条第2项,学校章程以及学校制定的各项规章制度属于高等学校应当依法主动予以公开的信息。实践中,不少高校的自治规则,尤其是涉及利益相关者基本权益的规则,往往没有被公开。林群英案中,厦门大学的博士生录取办法之所以容易使人产生误解,究其原因在于《录取工作意见》和《调剂办法》没有提前公布。从正当法律程序的角度而言,厦门大学的做法实有不妥。

   其二,内容上缺乏对正当程序的规定。正当程序的实现需要一系列相关的制度作为支撑,参与和说明理由尤为重要。参与是当事人主体性的体现,说明理由则要求在对当事人作出不利决定之前,必须听取当事人意见,不能剥夺当事人的申辩权利。田永案中,北京科技大学对田永作出退学处理决定,涉及田永的受教育权,从充分保障当事人权益的原则出发,北京科技大学应将该处理决定直接向田永本人宣布、送达,并允许田永提出申辩意见。北京科技大学未照此原则办理,其行为不具有合法性。[5]

   二、为何要接受司法审查?

   高校自治规则的缺陷决定了其必须接受相应的监督。司法审查作为“局外的、有严格程序保证的、具有传统权威性的监督,从而也是最受社会和个人信赖的权力监督方式”,[6]在监督高校治理方面举足轻重。高校自治规则接受司法监督,不仅符合《行政诉讼法》的明文规定,也是司法终极性原则的必然要求,更是司法介入高校内部治理的应有之义。

   (一)《行政诉讼法》的明文规定

   《行政诉讼法》第32条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”同时,《最高人民法院关于执行《/span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第26条也规定:“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”可见,被告在行政诉讼过程中提供相应的规范性文件是法律的明文要求。同时,在理论上,要求被告在行政诉讼过程中提供相应的规范性文件既是必要的,也是可能的。因为各种类型、效力层次的规范性文件过于宽泛、庞杂,适用规范性文件只是行政机关的专长,若将其作为审判上应知事项由法院依职权直接予以认知,无疑增加了法院的负担。[7]

   2004年5月,《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》明确指出:“人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的,在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力;人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”因此,法院在审理行政案件时,有权对被诉具体行政行为所依据的规范性文件是否合法进行审查。依此推论,法院在审理教育行政诉讼纠纷时,不仅有权审查高校的具体决定是否合法,而且有权审查其依据的高校自治规则是否合法。

   (二)司法终极性原则的必然要求

   司法终极性原则要求司法裁判在社会纠纷解决体系中处于中心的和终极的地位,“任何人在其宪法或者法律所赋予的基本权利受到侵害时,都有权享受合格的国家法庭对这种侵害行为作出的有效救济。”[8]这是由司法审判的优越性以及权力制衡理论所决定的:一方面,司法审判的优越性在于它体现了一系列相对严格的程序主义特征,包括不告不理、合议制、公开审理、审级、审判期限以及裁判文书的格式等,这种程序主义确保了裁判者的中立性、纠纷双方地位的平等性、程序的公开与透明性,从而有助于促进实体正义的实现;[9]另一方面,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是亘古不变的一条经验,有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[10]为实现法治,作为国家权力重要组成部分的立法权、行政权和司法权应当适当分离并由不同的部门行使,而依照法律规定独立地解决社会纠纷,是法治国家中司法机关的固有权限。“国家与其成员之间或者公民之间产生的纠纷只能诉诸法庭,其他方案均不合理。”[11]

   为维持正常的办学秩序,对高校在法定幅度内的自主权予以宽容和尊重是必要的。当这种自主权的行使涉及受教育者或者他人的合法权益时,就应当予以有效的监督。司法审查作为保障公民权益的最后屏障,是监督高校依法自治不可或缺的利器。

   (三)司法介入高校内部治理的应有之义

自田永案后,尽管各地法院对待教育纠纷的态度不甚相同,同一法院也有所反复,但是高等学校必须走出象牙塔,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《行政法学研究》2012年第3期
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