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李洪雷:行政法的适用与解释初论

更新时间:2013-10-06 20:42:01
作者: 李洪雷  

    

   一、行政法的适用

   (一)行政法规范的结构

   行政法规范和其他法规范一样,为“如果……,那么……”结构的条件式命题尽管法条中未必会出现这样的字眼,其中“如果……”部分为“构成要件”,“那么……”部分则为“法律效果”。例如,“建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求,投人生产或者使用的,由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以并处罚款”环境保护法》第三十六条。其中,“建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求,投人生产或者使用”为构成要件规定,而“批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以并处罚款”则为法律效果规定。构成要件中的各法律概念为“构成要件因素”,例如前述规范中的“防止污染设施”、“国家规定的要求”和“投人生产”等,某一具体的“生活事实”案件事实一旦因具备构成要件的各因素而成“构成要件事实”,法律适用者即应对其赋予法规范中所规定的法律效果。

   行政法规范不同于法条。有些法条自身即可成为一定法律效果的依据,行政机关可据之发动行政权,行政相对人可据之提出某项请求,这就是完全的法条,其一般同时具备构成要件和法律效果两部分,并将该法律效果与该构成要件相联结,如前引《环境保护法》第三十六条。此外,赋予权限、能力、资格或权利,或者课予义务的规范,因为已可实际发生法律效果,也属于完全的法条。但也有许多法条,其自身并不能成为发生法律效果的依据,而是必须结合其他的相关法条才能发挥规范功能,这就是不完全的法条,包括说明性法条、限制性法条、引用性法条和拟制性法条等。不完全法条的使用一般是基于立法技术上的考虑,避免立法文字不必要的重复和结构上的臃肿不堪。

   应当注意的是,完全法条与不完全法条的区分是相对的,因为即使是完全法条,也往往需要和其他具有补充或说明作用的法条结合起来,才能充分发挥规范功能。例如环境保护法》第三十六条规范功能的发挥,就要结合国家对于防治污染设施的规定以及关于罚款数额等的规定。

   (二)行政法规范的适用

   法规范是普遍抽象的规定,其规范作用的发挥,往往依赖于法律适用者结合个别具体的生活事实,对其赋予一定的法律效果。具体而言,行政机关在适用行政法规范时,大致应完成下列步骤首先,查清案件事实。其次,解释或补充行政法规范。再次,涵摄,即确定所查清的事实是否与法规范的构成要件相当。最后,确定法律效果,将一定的法律效果赋予所查清的案件事实。法院对行政法规范的适用,一般而言属于二次适用,其目的在于审查行政机关对行政法具体的适用是否合法,与行政机关的一次适用过程可能会有所不同。本部分的分析限于行政机关在执法过程中对行政法的适用。

   【案例】某县食品药品监管局在对药店进行监督检查时发现,该药店经营的“胃舒”胶囊外包装产品序列号、电话防伪查询标识被人为刮掉。该药品包装左侧明确提示药品包装防伪标识和产品序列号不全均为假药。执法人员当场查封了该药店尚未销售的该种药品盒。经调查,药店的药品是从厂家销售员那里购进的,而销售员是从外省药店那里“串货”而来的,因为厂家销售该药品是每个省有一个固定的产品序列号,销售员为了达到在本省销售的目的,而自行把产品序列号、电话防伪标识抠掉销售给药店,为其出具了药店的销售发票。在处理药店销售“刮号”药品行为时执法人员产生了分歧有人认为,药店的行为应按销售假药进行处罚,理由是厂家已明确提示产品序列号、防伪标识没有或不全为假药。有人认为,按劣药进行处罚,此行为违反了《药品管理法》第四十九条第三款第六项的规定。有人认为,应按从非法渠道购进药品进行处罚,因为购进药品是药店开具的发票,药店不具备药品批发资格。 [1]

   1.查清案件事实

   行政机关对法律规范的适用,一般首先需要调查与收集相关证据,查清实际发生的案件事实。例如,在上述案例中,食品药品监管机关需要查清药店经营的“胃舒”胶囊外包装产品序列号、电话防伪查询标识为何消失当事人刮掉外包装产品序列号和电话防伪查询标识的真实目的为何药店经营的“胃舒”胶囊是否为仿制或伪造,有无质量问题等等。

   行政机关对事实的调查,一般应遵循职权调查原则。这是因为行政应以维护和促进公益为目的,并非单纯解决私人纠纷,因此应适用与刑事诉讼相似的职权调查原则,而非民事诉讼中的辩论原则。行政执法程序的开始和终结,原则上由行政机关决定,而不由私人自由处分但授益性的行政行为有时需要私人的申请在行政执法程序进行过程中,行政机关占据主导地位在行政程序资料的收集上,行政机关应依职权调查和收集证据,不受当事人主张的拘束,当事人未主张的事实,行政机关也能予以认定,并且对当事人有利与不利的事项应加以同等的注意。当事人也可以向法院申请调查事实与证据,但行政机关认为无调查必要的,可以不为调查。

   2.解释与补充行政法规范

   行政执法机关在查清相关事实后,要寻找能够适用的法律规范,即所谓“找法”。找法的结果,可能发现存在一个明确具体可适用的法规范,在这种情况下,法律适用者的任务相对简单。法律适用者在这一阶段,只需要将该法律规范分解为构成要件与法律效果,再将构成要件分解为各构成要件因素。但因为法律文字大多具有模糊性,例如药品管理法》中的“假药”、“劣药”、“违法所得”、“情节严重”和“药品标准”等文字,其含义均非明确,因此在执法实际中往往需要先通过各种解释方法确定该法律规范的意义内容。找法中可能出现的另一个问题,是现行法对相关事项缺乏必要的规定即存在法律漏洞,在此必须等待漏洞得到补充,从而得到可适用法律规范,才可继续进行构成要件与法律效果的分析。在找法过程中也可能会发现,对同一个事项存在可能多个相互冲突或者竞合的规范,如果法律并未明确相关的选择规则,则法律适用者还要通过特别的法律解释或补充方法来对所要适用的规范进行选择。

   例如,在上述案例中,食品药品监管机构应当分析《药品管理法》第三十四条和第八十条关于药品购进渠道、第四十八条和第七十四条关于假药、第四十九条和第七十五条关于劣药、第五十四条和第八十六条关于药品包装、第七十九条关于药品经营质量管理规范等规定,并结合《药品管理法实施条例》、《药品经营质量管理规范》和《药品流通监督管理办法》等相关法规、规章的规定,确定应依据的法律规范,并分析其结构与内容。

   3.涵摄

   在涵摄阶段,执法者需要对照调查所得的案件事实是否与相关法律规范的各构成要件因素相吻合。在上述案例中,食品药品监管机构需要确定调查所得的案件事实与《药品管理法》、《药品管理法实施条例》等法中哪一个法律规范的全部构成要件事实相符合。

   对于涵摄的性质,存在不同的观点。有人认为,这属于法律问题,因为其实质在于对相关法律规定的理解有人认为,这属于事实问题,因为其实质在于确定一个具体事实在法律上的意义,而不是在具体事实之外抽象的解释法律也有人着眼于涵摄过程中同时包含着法律因素和事实因素,而将其归结为法律与事实的混合问题。 [2]对涵摄性质的讨论,并不是纯粹的理论探讨,而是具有重要的实践意义。由于在很多国家中,司法审查的强度因法律问题和事实问题也有不同,对涵摄性质的不同认识对司法审查的实践会有一定的影响。因此,法院在判定涵摄性质时,一个重要的考虑因素是对法院和行政这两种组织在处理问题上不同能力的比较“。 [3]例如,在某一具体个案中,如果涵摄问题的结论依赖于专门的行政能力、知识或经验,则法院更可能将其归结为事实问题,而更倾向于接受行政机关的判断。

   4.确定法律效果

   执法者在确定某一案件事实与某法律规范的构成要件相当后,即需要确定相应的法律效果。有时法律指向某一固定的法律效果,执法者仅能赋予该效果而不能做出其他选择,这在行政法上被称为羁束行政有时法律则制定具有弹性的法律效果,允许执法者在一定范围内选择对个案最恰当的法律效果,这在行政法上被称为裁量行政,执法者需要在法律规定的范围内合理、适当地作出选择。在上述案例中,如果食品药品监管机构确定本案的案件事实属于”药品的生产企业、经营企业或者医疗机构违反本法第三十四条的规定,从无《药品生产许可证》、《药品经营许可证》的企业购进药品“,则应”责令改正,没收违法购进的药品,并处违法购进药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款有违法所得的,没收违法所得情节严重的,吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》或者医疗机构执业许可证书“。其在确定罚款数额时,则具有很大的裁量空间。

   (三)法律解释与事实定性的互动

   行政法规范的适用,形式上类似于逻辑的三段论法,因此被称为确定法效果的三段论法法规的构成要件为大前提具体生活事实符合法律构成要件成为法律规定的事实,为小前提赋予法律所规定的法律效果,则为其结论。但实际的行政法适用过程,并非如初看起来的这么简单。具体的生活事实必须转换为以文字叙述的”说明事实“,才能涵摄于以文字说明的法律规定,在涵摄过程中即涉及”生活事实的定性“。法律的解释与生活事实的定性,二者间存有密切的互动关系。法律适用者对案件事实的调查并非漫无目标,而是应当结合相关可能适用的法规范,将具体生活事实中与法律规定无关的枝节问题加以删除,把握该生活事实的核心。只有考虑可能是判断依据的法条,才能使”未经加工的案件事实“形成终局的”作为陈述的案件事实“。在此,法律适用者对相关法律规范的了解,构成了诊释学意义上的”前理解“,实质上构成了法律适用的初步过程。 [4]法律的解释,则是在法条文字各种可能含义中,探求适合于具体生活事实的含义,法条的选择乃至必要的具体化同样必须考量具体生活事实。法律的解释与事实的定性,二者间相互关照校正,构成一种”理解的循环结构“。法律适用者的目光,如恩吉施所言要在规范的构成要件与生活事实之间不断的”往返流转“,不断调整法律的解释与事实的定性,使二者之间接近而获得涵摄的结果。 [5]

   二、行政法解释的形式

   行政法解释形式与法律解释体制之间存在密切的联系。我国法律 [6]解释体制,主要规定于1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》和2000年《立法法》。这一解释体制具有如下特点:(1)全国人大常委会在拥有国家立法权的同时拥有法律明确赋予的解释权。(2)并不是所有的执法、司法机关都拥有法律解释权,只有高层的执法、司法机关,包括最高人民法院、最高人民检察院、国务院及其主管部门才拥有法律解释权。(3)将法律解释等同于具有立法效力的法律解释,而不承认执法、司法机关在作出行政处理或者司法裁判中所附带进行的法律解释活动为法律解释。(4)区分对法律条文进一步明确界限或补充规定与具体应用中的解释,前者由全国人大常委会保留,而后者则由高层执法、司法机关行使。

   (一)全国人大常委会的法律解释权

   根据中国的法律解释体制,全国人大常委会对于法律条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定,进行解释或用法律加以规定最高人民法院和最高人民检察院对具体应用法律的问题进行解释有原则分歧时,则报请全国人大常委会解释或者决定。

从中国法律解释的实践来看,除了在香港基本法领域以外,全国人大常委会的法律解释权并未被经常的行使,这被有些学者称为全国人大常委会解释职权的”虚置“或”半冬眠“状态。但是,作为全国人大常委会工作机构的法制工作委员会承担了大量应由全国人大常委会承担的解释职能。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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