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任远:北欧福利国家体制的启示

更新时间:2013-10-05 12:50:45
作者: 任远  

    

   在市场经济、工会集体协议和不断强化国家立法的过程中,北欧国家建立起综合和完善的社会福利体制和社会政策框架,使福利国家成为国家建设的重要支撑。

   福利国家体制的积极作用是重新改造前资本主义时期的经济模式,强调国家对于社会保障建设和增强劳动者与公民福利的积极作用。欧洲的福利国家体制建设发端于19世纪后期,特别是在上世纪的战后得到极大发展。多数北欧国家构筑起覆盖教育、卫生、医疗、就业和劳动力市场建设、养老、残疾人保护、家庭、住房等等社会福利和公共政策领域的国家制度安排。完整的社会福利制度体制构成了北欧福利国家制度的突出特点和巨大优势。

   中国正处于经济快速发展过程中的社会转型期。这个转型是从计划经济下的单位福利体制向更加依靠市场体制的社会福利体制转变,从二元性、隔离性和不平等的城乡管理和福利体制向更加流动性和一体化的城乡体制转变,从经济推动的改革发展向包括社会经济协调发展和更加整体性国家建设的发展模式转变。

   在社会转型的过程下,我国的社会保障和社会福利体制相对发展不足,也相对滞后于经济社会发展水平。同时,在国家发展的结构性转型过程中,无论在城乡之间,还是对社会转型中的不同社会群体来说,都产生出一系列转型社会的社会问题和发展风险,包括收入差距的扩大、城市贫困问题的产生、社会分化的严峻、住房的困难、移民群体的社会权益和基本保障服务的排斥、特殊社会群体(如老人、贫困人口等)的社会保障和制度建设等等。

   日益突出的社会问题和社会分化,使我国社会保障和社会福利体制的不足和缺陷表现得更加突出,也使加快和提升社会转型期中我国的社会保障和福利体制建设显得尤其迫切。鉴于中国国情特点的国家体制和社会主义特征,北欧国家的社会福利体制建设相对于更加重视自由市场的欧美模式,更能够为中国社会转型提供知识和发展经验的借鉴启示。

   综合性:制度设计细化详尽

   北欧国家社会福利体制的综合性,不仅在于其基本上涵盖了从摇篮到坟墓包括社会居民就业、生活和发展的几乎各类社会事务。更在于福利体制的制度设计是非常细化详尽的,例如在讨论养老和子女照料的家庭责任中,家庭对于多少岁之下的子女有照顾和保障的责任,对于在何种情况下第三代子女对于祖父母照料具有养老责任等等,都有细致的设计。在讨论移民和福利的问题上,也有具体的尺度决定在什么标准下的国际移民可以获得本地居民的基本公共福利的待遇。北欧福利体制的综合性,也表现在通过一系列社会性立法来保证包括老年福利、残疾人福利、贫困救济等,通过法制建设和制度建设,有力地将社会福利构筑成为国家功能体系的重要组成部分。

   转型期的中国无疑面临着加快完善社会福利体制建设的突出任务,对城乡居民生活各种需求相关的社会保障和社会支持亟待扩展。包括生育、幼托、养老、就业等等社会事业的福利保障不足,则转而增加家庭生活的压力,并增加社会居民在社会转型中的社会风险,也减少社会民众的生活幸福。现实生活中社会福利支持发展得并不充分,同时各项社会事务相关立法和制度建设也显得更加不,不少社会事务立法和具体执行还比较原则性,例如要保障老年人口合法权益,以及鼓励家庭常回家看看,但是对于社会不同群体具体权益的界定和具体执行的准则仍待进一步细化。

   普惠性:促进社会平等

   作为北欧模式的典型特征,就是其社会福利体制的普惠性。通过提供面向所有社会成员的普遍的社会福利,体现了国家在福利体制建设上的责任,也促进社会平等的实现。

   也有不少学者的研究提出北欧福利体制也未必是普惠的,甚至是有条件的,例如对于国际移民的就业签证和居住福利的提供也是有差别性的。但是福利国家的普惠性主要表现在各类基本社会保障上的普惠性,避免少数群体由于缺乏保障被排斥在社会体系之外而陷入生活困境,以及通过福利体制尽可能地促进社会整合和社会平等。因此,普惠制的北欧福利体制更大程度上是一种基本生活保障的普惠性,是一种更加重视社会弱势群体的社会支持的普惠性。通过重视基本和普遍的社会服务和定位于特殊困难群体,也是社会保障体系建设的重要目的。

   在转型期中国福利体制建设存在的特点和弱点,则是社会福利体制的不平等性。这种不平等性甚至是以不同阶层在福利制度上等级性的差别呈现出来。类似机关事业单位和企业社会保障的双轨制、农民工社会保障的覆盖率更低以及新农保新农合的较低的保障水平,说明社会阶层地位较高的群体还拥有更高水平的社会保障和社会福利,而社会弱势群体具有更低的社会保障乃至缺失社会保障的状态。这不仅损害了普惠平等的社会价值,也损害为最需要风险规避和社会保护的群体提供支持服务的社会保障原则。

   因此,在社会转型过程中的中国社会保障和福利体制建设首先应该强化平等精神,强化普惠性制度,并通过普惠性的社会福利体系建设来促进社会整合,来支持劳动力市场的流动性,以及支持社会结构变动过程中的社会流动性。

   竞争性:得益于市场化较高

   综合性和普惠性的福利体制似乎增加了政府的财政负担,我们从北欧国家社会福利公共支出占GDP具有较大比重可以发现这一点。但是实际上2008年以来的欧洲债务危机不是发生在社会福利水平较高的北欧国家,而是发生在市场化较高和福利水平相对较低的南欧国家希腊,说明了实际上福利国家体制甚至还有自身的竞争优势。

   重新发现福利国家的竞争优势:第一,福利国家体制有助推动高福利体制下经济增长的创新性。北欧国家在创新领域的发展相对成功,在信息、设计、环保、创意、新能源等新技术产业领域取得了世界瞩目的成就。这一定程度上与其完善的全民和终身教育制度相联系,北欧国家在教育、文化、艺术和公共事业等方面的巨大投入,对于经济的创新性具有积极价值。

   第二,福利国家体制能够帮助减少失业和应对经济危机的挑战,例如在北欧等福利体制国家在面临危机时,依托强大的工会体系和就业福利体制,没有造成危机后的失业率提高和社会贫困。

   第三,福利国家体制本身是建立在市场经济和劳动力市场充分发展的基础上,北欧国家福利体制的改革也更加强调福利和就业的紧密联系,强调对高素质劳动者的吸纳,重视强化福利供给和劳动力市场参与的紧密联系,并以促进劳动力市场更积极地发挥作用作为福利体制改革的目标。因此社会福利的发展和经济增长客观构成了良好协调、良好促进的关系。

   担心福利国家弊端和过度的福利建设的观点认为,社会福利会增加财政的压力和非生产性开支,并因此降低了经济增长的动力。或者认为,社会福利削弱劳动力市场的竞争性,劳动者因为更高的福利供给,可能减少在劳动力市场上的供给的动力,也就是一定程度上出现“养懒汉”的问题。北欧的福利体制经验告诉我们这两个担忧的结果有可能不会出现。而且恰恰发展保障和福利体制建设本身是具有竞争性的,忽视社会福利体系的建设和进步才可能反而是对经济社会协调发展和经济持续发展不利的现象。

   我国在社会转型过程中,社会福利和社会保障体制建设的严峻性和迫切性都日益增强。应该看到,社会福利供给不仅相对滞后于经济发展水平,而且社会福利体制的制度化建设也相对不足。北欧国家在福利体制建设上具有长期的、细致的制度建设经验,因此,在完善国家社会保障和福利体系建设中,学习北欧模式中所蕴藏的普惠性、综合性和竞争性的经验,借鉴其对包括住房、就业、教育等等具体问题的对策方案,以及斟酌其政策设计和福利体制变动改革过程中的考量因素,都能够为中国当前的福利体制改革提供借鉴和参考。

   任远,复旦大学社会发展与公共政策学院教授。

   来源:《东方早报·上海经济评论》

    


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