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刘启川:我国收费公路存续正当性的宪政之维

——《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》之检讨

更新时间:2013-09-13 11:48:59
作者: 刘启川  

  而不是直接上缴国库。通俗的来讲,政府是借用银行、企业或个人的金钱从事的管理行为,而该行为正是政府的义务和责任。同时,普通民众所纳之税,已经给政府善尽照顾国民的责任提供了基础。考虑到“贷款修路、收费还贷”时代背景以及中国现有经济实力的增强,国家应尽快取消政府还贷公路。另外,尽管《收费公路管理条例》、《收费公路权益转让办法》、《关于加强收费公路权益转让管理有关问题的通知》等法律规范,对政府还贷公路转让为经营性公路进行了明确限制,但不可避免政府依据规定变相谋利的可能,因而,应当对此转让行为予以禁止。

  其次,行政主体应平等对待其他通行者,并对经营性公路之经营者依法予以补偿。根据前文提及的平等对待的意旨,《方案》未惠及免费通行车辆之外的其他车辆,是不正当的。当然,或许批判者会指出,7座以上的载客车辆(比如大巴客车)以及货车的经营者是从事营利的行为,不应当给予免费。该种论断是经不住推敲的。具体而言,一方面,不管收费公路使用者是否为从事营利行为,其所享有的路权和7座以下(含7座)载客车辆以及摩托车是等同的,不应当予以差别对待,否则,易使未获的免费通行的使用者产生对政策的抵触心理,不利于和谐社会的构建;另一方面,车辆的差别对待,尽管表象为致力民生的努力,实则是本末倒置之举,因为《方案》的宗旨是提高通行效率、便捷出行,而未获得免费通行的车辆,依然接受发卡抬杆放行的方式,必然会影响整体顺畅通行的效果。

  当然,交通部、发改委等部门公布的《关于做好2013年春节假期免收小型客车通行费有关工作的通知》,明确的“合理设置和规范专用免费通道、临时交通标志牌,引导缴费车辆与免费车辆分车道、有序通行”的规定,可以在一定程度上缓解通行拥堵的问题,但非常态化的免费政策并不一定能使所有收费公路使用者有效识别免费车道,因此提高通行效率的政策制定初衷可能无法达成。笔者以为,既然此次行政决策是回归民生、关注效率的价值定位,那么政府就不应该扭扭捏捏、犹抱琵琶半遮面,而是为了公益之要求,应大刀阔斧、一步到位。替代性的措施为,准许所有的车辆可在已定的四个节假日免费通行。如此,相关部门可以进一步明确,在上述节假日,政府对7座以上的载客车辆的收费行为,施以行政指导,把车辆的收费标准控制在一定的限度内;同时对货车节假日免费,可以有效增加商品流通、平抑物价。这样既可以避免政策有违平等保护的指责,又可以实现实至名归的公共利益。至于,由此对经营性公路造成的损失,应当由国家予以补偿。

  那么,对经营性公路补偿的法律依据在哪里?其实,从实然法的角度来看,对于经营性公路的补偿没有直接依据。而实践中,有关国家补偿的规范,在制度架构上已较为成熟。如从20世纪80年代以来,随着经济与社会的发展,一些单行法律、法规相继规定了特定领域的补偿问题,[33]并且,我国2004年《宪法》修正案中明确规定了国家为了公益的需要,可对私人财产进行征收或征用并给予补偿,自此国家补偿制度以根本大法的形式确定下来。尽管没有直接可以拈来适用的补偿规则,但我们完全可以此作为《方案》改进的范例和规范支撑,使《方案》的修订也应顺应“无正当补偿便不能剥夺(no expropriation without just compensation)”[34]的原则。

  进一步追问:对公路经营者补偿应当采取何种标准?在我国大多数学者主张应采取“公平补偿原则”或“合理补偿原则”。[35]而现行的法律规范的表述并不一致,大致有“给予补偿”、“相应补偿”、“合理补偿”、“适当补偿”等四种情形。该四种标准适用不同情形,并且其内涵并不相同。“给予补偿”的表述较为模糊,对于补偿的限度不得而知。从文义上解释,“相应补偿”与“合理补偿”都有完全补偿之义,内涵基本等同。“适当补偿”之标准,从文义上解释,可以理解为不等额补偿。对于经营性公路的补偿标准,我们应当采取公平补偿之标准。公平补偿的外延包括完全补偿以及适当补偿。一般情况下,应根据经营者在节假日因免费通行政策造成的实际损失为限,给予全部补偿。尽管此举会加重国家的财政负担,但与由此得来的是一个真正意义上倡导人权、民主与法治的国度相比,这一兑换是值得的。当然,如果公路经营者没有履行相应的义务,政府可以根据具体情况给予适当补偿。

  最后,足量植入公民参与、行政公开、说明理由等程序规则,以保障《方案》的制定过程符合程序正义。从文义上理解来看,行政决策是行政主体的单方面的行政行为以及单中心治理模式,而相对于一般意义上的行政立法,行政决策最大的特点在于其过程性,这也为民众参与广泛而直接的参与行政决策创造条件。同时,把类似《方案》之行政决策纳入程序法治的调整范围也尤为必要。在行政程序法的视域中,其“所规范的行政决策应当是决策过程,即规范动态的行政决策活动过程的程序”[36]。亦即,确定目标、搜索和分析信息、确定备选方案、论证选择方案、确定方案、执行中的方案调整等过程。在这一过程规制中,应首推公民参与理论——“民主取决于民众是否参与到公众事务中来”[37]。以程序为本位的参与理论的要义在于“将行政决定的决策理性从实体问题的精准,转移到相对利害关系人于行政决定程序的公平参与上,希望透过参与所获致的程序理性来结合专业与民意,使行政决定获得正当化基础”[38]因而,为了《方案》正当性基石的构筑,应当在其制定过程中,尽最大可能的给行政相关人以及其他社会民众提供参与之机会,至少可“确保免于遭受不可预期之突发性决定,藉以实现程序正义之追求,更重要的意义是让参与程序之人民被视为人看待,而不得被视为单纯的国家行为之客体”[39]。此外,一方面可以通过参与者贡献民智民力,使决策更加民主化、科学化,毕竟“一个独断专横或者不公正地实施行政行为,会降低相对人或公众对行政主体的信任,并引发或增多相对人对行政行为的抵触或纠葛,从而影响行政效益”[40];另一方面,一个民众所熟知并经过充分参与的公共政策,公众对其认知、接受是较为顺畅的以及对其现实的运作状况是更为关注的——相对于没有参与或者极少程度的参与。故此,《方案》具体内容的再次构设应把公众参与之义精细化,不得仅为流于形式的摆设之策。在制度层面的表现是,把参与理念外化于《方案》。亦即在其制定的过程中,应践行法律、法规规定的听证制度,拓展适用范围,尤其是允许公路经营者这一直接利害关系人申请听证,此外,完善民意调查和民意反映制度,提高公众参与意识和参与水平,健全利益团体表达制度,畅通参与渠道。

  当然,参与程序价值的彰显需要行政公开与说明理由制度的配合与保障。依据行政决策之生成可能缘由大致可分为民众意向、政府决定两种类型。《方案》的产生即为政府决定型的。因民意要求的而形成的行政决策,尽管其极富有民主特色,制定主体也需要行政公开,并就具体事项作出说明。而非民众之群力,抑或因公共利益、管理需要、突发事件等状态下制定的含有少量民意的行政决策,更应公开决策过程与说明理由,并且应增大程序规则的密度,使其更为严格,更为精细化。从前文的剖析来看,收费公路似乎是此次《方案》的受害者,不但没有政府层面的物质性补偿回应,也无直接有效的公开透明以及理由说明等形式化安抚之举。退一步讲,即便基于经营性公路经营者的地位的特殊性,或者假定此次“牺牲行为”成立,也应给予其正当、足量的程序保证。因而,从应然的行政公开与说明理由而言,《方案》所应公开事项包括:准备作出决策的事项及原因、所面临的困难和矛盾等;及时通报决策过程的进展以及公布其中成熟的信息;公开结果以及所基于的理由、依据及其对不同意见的解释说明;违反决策信息公开要求的承担相应的法律后果。[41]

  

  结论

  

  概而言之,在当前国家财力以及社会财富有限的特殊国情下,收费公路之存续是有其合理性和必要性的。我们完全没有必要因收费公路经营过程的某些不规范行为、甚至断然的违法行为而对其全盘否定。自从把收费公路引入公路建设以来,尤其是经营性公路的潜在市场优势所带来的积极影响,当为我们所感知所体认。正是收费公路的这种客观优势,提升了公路之于国家建设乃至整个社会文明进步之价值。一旦我们认识或者意识到这种“价值”之价值,我们就没有理由不对收费公路持以更为审慎的态度。果如是,民众中以及理论界渐次流行的把所有收费公路即刻付诸于公益化的主张,应当休矣!

  值得庆幸的是,2013年5月8日交通运输部公布修改《<收费公路管理条例>征求意见稿》,所明确的延长收费年限以补偿收费公路因免费政策造成的损失,以及公开收费年限以接收民众监督等举措——尽管不乏反对声音,所折射的我国政府对法治化追求的努力和进步,是值得称道的,同时也与本文意欲表达的思想相契合。此外,我们也应坚信,伴以丰裕的社会物质财富以及雄厚的国家财力,收费公路便可退出历史舞台,公路完全公益化方可实现。

  

  注释:

  本文系周佑勇教授担任首席专家的国家社科基金重大项目“现代城市交通发展的制度平台与法律保障机制研究”(批准号:11&ZD160)的阶段性成果。

  [1] [德]康拉德.黑塞:《联邦德国宪法纲要》,李辉译,商务印书馆2007年版,第18页。

  [2] 参见高放,李景治,蒲国良:《科学社会主义的理论与实践》,中国人民大学出版社2008年版,第163页。

  [3] 《公路法》第4条第2款规定,国家鼓励、引导国内外经济组织依法投资建设、经营公路。

  [4] 《公路法》第60条第4款规定,收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则。我国《收费公路条例》第3条规定,公路发展应当坚持非收费公路为主,适当发展收费公路。

  [5] 《宪法》第11条规定,在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分;国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益;国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。

  [6] 《宪法》第15条第1款、第2款规定,国家实行社会主义市场经济;国家加强立法,完善宏观调控。

  [7] 《宪法》第3条第4款规定,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

  [8] 许崇德:《宪法与民主政治》,中国检察出版社1994年版,第256页。

  [9] 参见范毅:《论宪法精神的概念》,《现代法学》2004年第2期。

  [10] 沈宗灵:《比较宪法》,北京大学出版社2002年版,第34页。

  [11] 范毅:《论宪法精神的概念》,《现代法学》2004年第2期。

  [12] 杨解君:《论契约在行政法中的引入》,《中国法学》2002年第2期。

  [13] 譬如,2008年《湖南省行政程序规定》在第五章特别行政程序与应急程序中,详细规定了行政合同的内容;2009年《凉山州行政程序规定》如同《湖南省行政程序规定》做了规定;2011年《汕头市行政程序规定》在第六章特别行为程序中,明确了行政合同的具体情形;2012年《山东省行政程序规定》也如同《汕头市行政程序规定》进行了明晰化罗列。

  [14] 陈敏:《行政法总论》,自刊本2012年版,第651-652页。

  [15] [德]黑格尔:《法哲学原理》,范扬,张企泰译,商务印书馆1961年版,第82页。

  [16] 参见《山东省行政程序规定》第100条;《湖南省行政程序规定》第93条;《凉山州行政程序规定》第83条;《汕头市行政程序规定》第100条。

  [17] 参见詹振荣:《民营化法与管制革新》,元照出版公司2005年版,第12页。

  [18] 李惠宗:《行政法要义》,五南图书出版公司2002年版,第133页。

  [19] 虽然2004年《经营性收费公路管理办法》(征求意见稿)经过了广泛的征求意见过程,但该规范最终未能颁布实施。

  [20]第十九条规定,受让方有下列行为之一的,出让方有权终止协议:(一)受让方未按协议约定履行公路养护与管理义务,造成公路严重破损,影响公路正常使用、提供公共服务,情节严重、拒不改正的;(二)受让方擅自转让全部和部分收费经营权;(三)因受让方破产等原因无法继续履行经营协议;(四)协议中规定的其他事项。

  [21] 汪进元:《论宪法的平等保护原则》,(点击此处阅读下一页)


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