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陈弘毅:法院在社会中的角色

——从香港近年的一些判例谈起

更新时间:2013-08-31 19:30:27
作者: 陈弘毅 (进入专栏)  

  以下会谈到政府胜诉的原因,但值得留意的是,填海工程要符合的上述三个标准,现在已经不再完全有效,因为上述湾仔填海案后来被上诉到终审法院 ,终审法院把这三个标准改变了,最后换成了一个新的标准,就是“压倒性公众需要”的标准(overriding public need);政府要证明有一个凌驾性的公众的需要,才能去在海港填海。其实压倒性公众需要的原则,与上述的三个原则相差不远。

  高等法院在中环填海案的判决认为,政府行政会议已经在高等法院在湾仔填海案的判决后检讨过中环填海工程,认为中环填海工程符合上述三个标准,没有足够的证据证明,政府在上马中环填海工程的时候没有认真的去考虑这些标准,政府也提出了不少证据,证明它的确曾认真考虑过这个填海工程是不是符合法院所颁布的这些原则,所以法院认为政府就中环填海项目的决定并没有越权或违法。

  在香港普通法制度的行政诉讼里,司法审查需要证明政府的行为是越权才可以胜诉,如能证明政府的决定是极度不合理的(所谓"Wednesbury unreasonable"),该决定也算是越权 一般的情况是,司法审查的标准是看政府的行为是不是越权,而不是政府的行为是对还是不对,只要政府有权去做就可以成立法院在这宗案件说,政府已经检讨了这项中环填海工程,认为它符合法院订立的三个原则,所以这个填海项目不是明显的越权,政府有权力去进行这个检讨。而且法院说,我们实行的是三权分立,政府有权决定去填海,以改善道路交通,法院不可以越俎代庖,法院不会代替政府去研究怎样处理交通的问题,或研究怎样填海是最好的。法院不会很深入研究政府作出的填海决定的理由,只是要求政府的决定能满足一些基本的程序要求,例如政府的确进行了检讨,研究过替代性方案,最后得出的结论是填海的确有压倒性的公众需要。

  从这些关于填海问题的案件,可以看到在社会公众关心的问题上,香港法院能扮演一个比较重要的角色。填海工程不仅影响到个别人士,更会影响到市容,影响到很多人的生活,交通方便不方便会影响到很多人,维多利亚港的填海工程,对香港的旅游业也有一定的影响。在诉讼过程之中也有不少的社会运动在进行,保护海港协会组织过两三次大规模的游行,每次都有几千人或者一万人参加支持保护海港协会的行动,协会也通过传媒、包括电视、电台宣传它的立场,还向社会募钱以聘请律师负责这个诉讼,因为这个诉讼是一种公共利益的诉讼,不是私人利益的诉讼,所以有理由要求社会人士募捐。这里还有一个很值得留意的事情,保护海港协会的原主席徐嘉慎先生是一位律师,因为他这样的活动收到了恐吓信,内容是:如果你不停止那些活动,我们就要杀你的妈妈。这封恐吓信写得很具体。因为这封恐吓信看来不只是开玩笑,所以他最后决定辞去保护海港协会主席的职位。副主席陆恭惠当了主席,她也曾参与《保謢海港条例》的立法过程。但是徐嘉慎先生也继续参与保护海港的行动,二00四年三月这个判例出来后,他在报纸上的照片满面愁容,因为这宗中环填海工程的官司输了。

  我要介绍的第二个判例是一宗关于反歧视的诉讼。香港有一部《性别歧视条例》,九零年代初期通过的,最初也是私人法案。政府不太愿意立这样的法,最后有一位女议员,就是胡红玉律师,她非常积极参与这个立法,她对妇女平等权利有坚定的信仰。她费了很大力气搞了一部私人法案,提交到立法局,最后政府觉得支持这个法案的人比较多,所以政府也就接受了这个法案,把这个法案变成了政府提出的法案,于是立法局通过了反对性别歧视的条例,然后根据这个条例成立了一个“平等机会委员会”这部条例很象英国的《性别歧视法》(Sex Discrimination Act),主要是保障不会因为性别而产生歧视,无论在工作上还是在教育上都不可以因为性别而给她一个比较差的待遇或者比较差的机会。平等机会委员会在九十年代中期成立,目的是推动社会上反歧视的活动,有什么人因为什么事情受到歧视,都可以到平等机会委员会投诉,平等机会委员会如认为投诉有理,它可以做一些调解工作,也可以给当事人一些援助去进行诉讼,很多国家都有类似平等机会委员会的机构。平等机会委员会是香港政府设立的一个委员会,是一个公营的机构,但它是独立于政府的,就像香港电台,是公营的但独立运作。

  我要讲的是一个很有趣的案件。平等机会委员会收到一些家长的投诉,说他们的女儿在分配学位的时候受到歧视,即是从小学进到中学的时候受到歧视。过去香港政府教育署有一个制度,教育署做了研究,研究发现,到了小学六年级,女生的成绩一般比男生好,为了平衡在中学尤其是比较好的学校(所谓“名校”)里男女生的比例,政府采取对学生的分数因性别不同而作出调整的制度。制度的具体运作比较复杂,其结果是,如果是女生,即使在考试上得到一个比男生好一点的成绩,或者女生的成绩同男生的成绩一样,但是男生升入比较好的学校的机会要比女生大一点。因为有一个分数的调整,女生要考得比男生好一点才可能升入同一水平的中学政府的论据是说男女生的成长不同,他们的智慧的发展速度不同,女生在小学毕业的时候在考试方面一般要比男生好,不是男生的智慧比较差,可能到了中学就可以追上女生政府基于这样的论据设定了这个制度。过去这个制度没有公布,九十年代后期香港推行政务公开的做法,比较多的人知道了有这样的一个制度,所以有些女生的父母就去平等机会委员会投诉。

  平等机会委员会做了很细致的调查研究,发现教育署的确有歧视女生的情况。因此,他们要求同教育署谈判,他们也知道这种做法不可能一天就改,可能要逐步调整,但是教育署不太愿意调整或者只是愿意作很小的调整。平等机会委员会不满意,就向法院提出诉讼,被告人就是教育署署长。平等机会委员会为了公共利益去告政府的另外一个部门,要由法院作出裁决。

  法院的裁决有四十七页这么长(英文) ,是高等法院的一个法官写的。这个案件没有上诉到上诉法院或者终审法院判决书上说,这个教育署的规定违反了《性别歧视条例》,所以法院颁布了宣告令,宣告这个制度是违法的,要求政府尽快改变这个制度法院判词中引用的依据除了《性别歧视条例》之外,还有《香港特别行政区基本法》,因为《基本法》也保障平等权,还引用了一些国际人权公约,包括反对对妇女歧视的国际公约。

  判词主要论证了两个方面一个方面是说,这个制度确实有歧视性。什么是歧视,这在《性别歧视条例》里有很明确的定义,也有很多的判例,包括美国、英国、英联邦国家和欧洲人权法院的判例,这些都被这个判词引用了響出的第一个结论是,这个规定的确有歧视性。不过也有例外的情况,有些做法虽然有歧视性但也可能是合法的,如果政府能够提出足够的理由,证明某种歧视有合理的依据,例如,歧视是为了最后达到机会的公平,或者歧视可以被其它的社会原因所证成或者解释。这种情况下,法院会支持政府的歧视性决定,因为有足够的理由证明这个歧视是合理的。

  但是在这个案例中,法院认为平等的权利是基本的人权,是个人的权利,政府不可以因为考虑男性女性两个群体的整体机会而损害了个人的平等权。如果我是女生,考的成绩同男生一样但是我进入名校的机会比他少,这损害了个人的权利。如果要减损个人的平等权,政府必须提供一个证明,证明这种减损是有合理依据的。这个证明的标准非常难以满足,除非政府提出了非常强而有力的证据,证明这样损害个人的权利还是有依据的,否则政府就不能损害个人的权利。法院在这里运用了“比例原则”,即考虑对被损害的权利而言,权利的减损同政府所要达到的社会政策目标是不是相称,如果个人权利的损害很少而希望通过对权利的限制而达到的社会目标非常重要,并且没有其它更好的方法可以达到这个重要的社会目标,那么这就符合比例原则。法院经过考量,认为教育署的这个规定不符合比例原则,所以最后政府败诉由于政府要遵守法院的判决,政府现在已经改变了小学六年级学生升中的评分的制度。

  我们可以看到,这样的诉讼推动了一些社会政策的改革,涉及到不是一两个人,而是全香港所有要进中学的小学生而且值得留意的是,推动这个诉讼的不是NGO(像上述填海案)而是政府部门,即政府自己设立的平等机会委员会。总括来说,这是因为有人推动,要在立法机关通过反对性别歧视的条例,并根据这个条例成立平等机会委员会,然后它就发挥了它的功能;如果是私人就很难进行这样的诉讼,因为涉及到很高的诉讼费用,但是平等机会委员会可以用纳税人的钱进行诉讼,用纳税人的钱去告涉嫌违法的政府的另外一个部门。

  另外一宗关于平等权的诉讼涉及到香港“新界”地区原居民的选举权同非原居民的选举权的不同、不平等问题。这在我的《法律学的世界》一书中有介绍。香港的“新界”是一八九八年“租借”给英国的,比香港岛、九龙半岛晚几十年落入英国管治新界原来有些居民一八九八年之前就住在那里,他们的祖先在几百年前已经定居于这个地方根据《香港特别行政区基本法》,新界原居民和他们的后代有一些特别的权利,例如土地方面的权利,这个是港英殖民政府尊重历史尊重原有权利的政策的延续。这些特别权利也可理解为包括一种选举权,在有些村代表、乡事委员会的选举上,原居民享有的选举权利比较多。在一般情况下,非原居民不可以参与村代表的选举,即无权投票或成为候选人有些非原居民就提出诉讼,说这违反了平等权,违反了《基本法》里保障的平等权,也违反了香港《人权法案条例》,这是香港立法机关在一九九一年制定的法例,里面也保障平等权。

  为什么会提出这些诉讼?因为过去新界乡村居民基本上都是原居民,但是随着社会的发展,越来越多的原居民移民到其它地方,例如移民到市区,移民到外国,而有一些非原居民却搬到乡村居住这件案件在高等法院原讼庭判决后上诉至上诉庭,后来再上诉至终审法院终审法院 说,社会情况已经改变了,非原居民也是乡村的居民,为什么不承认他们也有平等的选举村代表的权利呢?所以最后,这些非原居民胜诉政府也被迫改变香港新界地区村代表的选举制度,现在设立了“双村长制”,即原居民可以自选一个村代表,专门处理有关原居民的事务和利益的问题,然后所有村民无论是原居民还是非原居民参加另外一个选举,选举出另外一个村代表,由这个村代表处理有关整个村的整体利益的事务,不只是原居民的事务,这是一个妥协。

  我要谈的第三个领域是公共房屋住客的权利保障问题。因为有些社会阶层的收入比较低,香港有接近三分之一的人口住在政府建的公共房屋里,不是住在私人所有的房屋。公共房屋的住客要向政府设立的房屋委员会支付租金,这在香港的《房屋条例》里有相关的规定。一九九七年,立法机关对《房屋条例》进行了修订。这个修订是回归之前提出的,回归之前香港已经有相当程度的民主化,民主化就意味着当选的或者参选的议员的政纲都要迎合大多数人的需要。参加普选的政党都很重视保障这些公共房屋的住客的权益,因为他们的人口接近香港人口的三分之一,在投票时他们是很重要的一股政治力量。有些政党就向立法机关提出一个法案,认为公共房屋租金的调整应该有一个限度。因为香港公共房屋的租金调整历来有一个原则,如果房地产价或者通货膨胀使物价和工资增加,那么租金也要调整,因为收入提高了,物价提高了,一般的房子价格也就提高了,所以公共房屋的租金也要提高。九七年之前香港不断发生通货膨胀,所以公共房屋租金是不断提高的。这个由立法局议员提出的关于修订《房屋条例》的法案,说任何公共房屋的租金的调整都不可以使之超过公共房屋住客的平均收入的百分之十,比如住客的家庭收入是港币一万元,那么公共房屋的租金就不应该超过一千元,如果随着通货膨胀的调整本应该付一千二百元,住客只须负担一千元这个最高的限额。这个法律修订是由议员而不是政府提出来的,因为有些议员是通过普选产生,他们代表基层群众的利益,议员为了争取群众的利益提出了这个修订,最后立法局过半数通过生效。

  但是一九九七年之后,亚洲金融风暴发生,香港没有通货膨胀,反而是通缩,房地产价格下降很多,在这样的情况下公共房屋的租金怎样调整,这是以前没有遇到的。上述的这个法律修订通过的时候也是面对租金不断上升的情况,而不是租金要下调的情况,所以出现的新情况是法律起草时没有想到的。政府的房屋委员会在通缩的条件下没有调整公共房屋的租金,没有增加也没有下调,有些公共房屋的住户就提出诉讼,说我们的收入下降了,但是租金没有下调,(点击此处阅读下一页)


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