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樊鹏:中国式共识型决策模式揭秘

更新时间:2013-08-31 11:09:42
作者: 樊鹏  

  

  今年6月份,我与王绍光教授合著的《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》一书出版后,引起较好的社会反响,与其说他们对这本书感兴趣,不如说是对这个话题感兴趣,大家都十分想了解中国究竟通过何种方式制定重大政策,也很想知道究竟如何描述和概括中国的决策体制。本书的主旨就是要通过解剖“麻雀”(以新医改为个案),以抽丝剥茧的方式梳理、分析这一领域改革政策形成的全过程,从而深度探究中央政府是如何制定重大公共政策的。

  

  政府决策机制是一个世界性话题。从决策效能的角度来划分当今世界政治体制,中国完全可以进入表现优异的前列

  

  在今天的世界,与其抽象地追问一个国家是否实行了所谓“民主”或“不民主”的体制,还不如看这个国家究竟有没有能力回应社会不同的甚至是分歧的诉求,究竟能否通过有效的决策机制合理公正地分配社会资源和权力。

  

  实际上,如果从决策效能的角度来划分当今世界的政治体制,中国完全可以进入表现优异的前列。近年来,中国出台了一大批重量级的经济和社会政策,这是隐藏在中国发展与崛起背后的重要动力机制。2011年,曾一度高呼“历史终结论”的美国学者弗兰西斯·福山对中国的决策机制表现出浓厚兴趣,他曾这样评价:“中国之所以能成功地应对金融危机,是基于她的政治体制能力,能够迅速做出重大的、复杂的决策,并有效地实施决策,至少在经济政策领域是如此。”其实,何止是在经济政策领域,与其他国家比较,中国的决策体制即使在外交、能源、农业、教育、医疗等政策领域,有着同样优异的表现。说中国中央政府的高效决策并非自吹自擂,从当前西方媒体的报道来看,中国大型国企的海外并购、稀土出口政策的调整、对非援助与合作等多方面的重量级有效决策都使西方社会感到震惊。

  

  其实,人们并不是最近才开始对中国的决策体制感兴趣。长期以来,这个问题一直都被西方政要和学者视作窥测中国政府运作逻辑乃至政权特征和性质的一个重要观察点。但是迄今为止对中国决策过程比较系统和知名的研究,大多是由西方人尤其是美国学者完成的。显然,针对自己的决策体制,我们需要一项从中国视角出发、具有中国话语特点的经验研究。我们意识到新医改决策过程是一次难得的了解中国决策过程的机会,于是从2009年新医改指导意见和实施方案顺利出台后,我们就迅速开展这一项目。在研究中我们发现,中国中央政府重大政策的决策模式已由过去的“个人决策”、“集体决策”转向一种民主化、科学化水平更高的决策模式。最终,我们将中国中央政府重大公共政策的决策模式归纳概括为“共识型决策”。在一些西方国家也实行过所谓“共识型”决策,但中国有其自身更独特的文化基础和体制特征,因此我们称之为“中国式共识型决策”。

  

  “中国式共识型决策”模式有两大支柱,即通过“开门”与“磨合”机制实现更大的包容性与参与性

  

  “中国式共识型决策”模式有两大支柱,它首先是致力于探索如何实现更大的包容性与参与性,其次致力于将不同的政策偏好“集结”起来,通过政治系统的整体协作实现有效决策。

  

  第一个方面我们称之为“开门”机制,同西方自由民主国家决策中主要由不同社会团体组织起来“闯进来”影响决策不同,今天中国中央决策的大门除了“闯进来”之外,还有“请进来”和“走出去”,其中最关键的是“走出去”。长期以来,中国的决策体制形成了“走出去”、调查研究、了解国情的优良传统,即在制定重大公共政策时,通过下基层、下一线,展开各种形式的调查研究,倾听民意,“摸透下情”,化解矛盾,使决策建立在实事求是的基础之上。用毛泽东的话说,这叫“眼睛向下,不要只是昂首望天。没有眼睛向下的兴趣和决心,是一辈子也不会真正懂得中国的事情的”。老一辈领袖中如陈云也十分重视群众意见在决策中的重要性,陈云曾说,“只有收集了群众的意见,才能作出很好的决定,否则是不可能的。”为此,他提倡向群众学习。他说:“共产党员要领导群众,就必须首先向群众学习。‘三个臭皮匠,凑成个诸葛亮。’离开群众,世上是没有什么诸葛亮的。”

  

  第二个方面则称之为“磨合”机制。决策的“大门”是敞开了,各种意见也纷至而来,如何既能够科学、民主地吸收合理意见和诉求,又能将不同的意见和偏好整合起来,最关键的还需要适时地终止不必要的纷争,在正确的时刻做出有效决策,这是决策机制中另一个重要的层面。在政策出台之前,不同决策主体之间会以不同方式进行“多轮互动”,直到达成最终方案,而这个方案正是“群体决策”的结果,我们十分关注现有体制在多主体、多层次、多阶段、多轮互动的群体决策过程中,到底如何进行意见的磨合,如何拍板定案。我们总结了“磨合”的三种方式:“下层协商”,即决策部委之间的政策协商;“中层协调”,即各类横向部际协调和领导机构的协调;“顶层协议”,即集体决策,领导拍板。最终的拍板定案大都是在一系列高层会议程序中来实现的,例如政治局会议、政治局常委会、国务院常务会,都是最强有力的政策整合和共识构建机制。中国党政系统的最高决策者历来重视信息和调研工作,针对有待决策的问题,十分重视以调查研究为依据,作为拍板者的顶层领导们也不能由个别人说了算,必须经过相互间的协议(即共同计议),做出决策。

  

  用“共识型决策”来概括中国体制的特点,实际上也在有意和西方对话,从而建立起具有中国话语特点的理论体系

  

  我们用“共识型决策”来概括中国体制的特点,实际上也在有意和西方对话,从而建立起具有中国话语特点的理论体系。在现行的西方体制下,重大国家决策的运作机制多采取“制衡”式,即决策权不仅被分割成若干部分,由不同机构所分掌,而且使它们享有彼此否决的权力,形成相互牵制的局面,让其中任何一部分都不能独占优势。制衡的优势是防止独裁,但缺点是容易形成政策僵局:过多的否决点、过多的否决玩家,使整个决策过程支离破碎,便于特殊利益集团各个击破,劫持整个决策过程。例如美国的政治制度过于“碎片化”,才使特殊利益集团有了可乘之机,得以长期阻碍政府批准大多数人希望看到的医疗改革。在这样的背景下,反观中国政府的有效决策经验显得尤为珍贵。以“协商”、“协调”、“协议”为特色的“磨合”机制是中国决策体制的一大优势。说到底,“磨合”机制是一种统分结合的机制,正是在这种机制下,多主体、多层次、多阶段、多轮互动型群体决策才得以比较顺利地运作,错综复杂的中国新医改决策才能在四年内出台。

  

  实际上,不少西方国家也在探索实行一些所谓的“共识型”决策。包括荷兰、挪威等北欧国家以及英国、加拿大等英联邦国家,都有“共识型决策”、“共识型政府”或“共识型民主”方面的探索。他们虽然不会改变制衡型的政治体制,但是在局部的决策规则方面,则尝试改变,不少国家议会制下的内阁决策开始越来越多地放弃“多数决”,而采取“共识型”决策的方式。但是这些国家所谓的“共识型”决策,仅仅是指一些决策的规则,在大的体制方面,基本的结构特点仍然是制衡型体制。与西方国家探索实行的“共识型”决策比较,中国在重大决策过程中通过涵盖整个体制的且不同层次的有效协调、协作和协议达至最广泛的共识,决策以民意和民心为旨归,这是超越西方国家“共识型”决策的重要一环。

  

  虽然这本书充满了理论探究,但我们仍然希望读者把它当成一部通俗的学术读物,不仅对学术研究者有吸引力,而且它还能引起一般民众和干部群体的关注。对一般民众来说,通过这本书,可以更好地了解中央政府的运作情况,以此增加对现有体制的认同和信任;对广大干部群体来说,这本书同样富有启迪意义,它清楚地告诉人们在我们高速发展进步的背后,有一个强力的“共识型”体制做基础,而一个社会有共识,才会有发展。

  

  《中国式共识型决策》,王绍光、樊鹏著,中国人民大学出版社出版

  

  

  (作者为中国社科院政治学研究所副研究员)

本文责编:lizhenyu
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