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马勇:近代中国联邦制的失败

更新时间:2013-08-30 00:08:32
作者: 马勇 (进入专栏)  

  

  近代中国曾有一个梦想,在当年被追寻得轰轰烈烈,如火如荼,它便是地方自治。地方自治在晚清萌芽,在上世纪20年代初的“联省自治”运动中达到高潮,但随后,它就被刻意遗忘了。这似乎也是命中注定,谁让它被与各种“恐怖”的标签,诸如“军阀割据”、“门罗主义”乃至“分裂”等等捆绑在一起呢?不过历史的真相,或许远没有这么简单。

  

  五千年文明,是否只有大一统一个选项?

  

  我们今天习惯说中国具有悠久的“大一统”传统,地方主义并不是中国人所向往的。这些说法久已成为常识,甚至成为中国人的口头禅。然而诉诸于历史事实,却还有重新认识的空间。

  中国人或许从一开始就星罗棋布遍及今天的中国本土,但中国文明的演进,其实是从黄河中下游一隅逐步向外扩展的。经过漫长的历史时期,至墨子的时代,也就是春秋末战国初,中原地区至少还有300个以上的“国家”,因为墨子明明白白说他看过300国国书。所以,如果一定要说中国传统,分治、地方主义或许更加久远。

  真正意义的大一统,或者说期待建立的大一统,从秦王朝开始。为何从秦代开始,大一统就成为中国人所向往的?这与中国的文明形态有关。两千年帝制的根基是农业文明,农业文明的本质需要稳定,不折腾。从汉代中期开始,历朝历代都严厉打击地方主义,由中央政府出面垄断盐铁等重要生产、生活资料,抑制商业文明,重农抑商。

  这种模式,将地方上各种权力能收的都收到了中央,由中央统一决策和推行,各级地方政权“沦落”为中央政府的派出机构,几乎没有什么自主的发言权。现在看来,既扼杀了地方的积极性,也让中央背上了极其沉重的财政与政治负担。但这种权利模式在中国历史上是正面作用大于负面影响,它一方面维护了中国多民族的统一,另一方面则比较容易造成一种稳定而宁静的社会政治环境。它很好地适应了农业文明。

  研究者很早就注意到了,假如不是西方人东来,中国不与西方接触,中国文明必将长此终古,因为中国文明充分适应了农耕社会的需求,不仅早熟,而且精致。

  然而,随着历史发展,西方社会在变化,商业资本的崛起,工业革命的影响,大航路的发现,拉近了世界的距离,东方不再遥远,世界渐渐融为一体。中国必将在农业文明基础上增加一个工业的、商业的文明。

  工业的、商业的文明,究其本质,是市场为社会主角,不同区域的交流为常态。而交流需要差异,于是广袤的中国原本潜藏着的地方主义,就被西方因素渐渐激活。比如从经济上讲,东南沿海就形成了苏杭丝织业、松江棉纺织业、芜湖浆染业、佛山矿冶业、景德镇制瓷业、铅山造纸业等等许多手工业中心,而各种地域性商帮也在蓬勃发展。从这个角度看,地方主义并不一定意味着“分裂割据”,它还有积极的一面,那就是地方的差异与活力。

  这或许还能解释一个问题,就是明代中晚期东南沿海倭寇的兴起。东南沿海地区的商业在发展,需要更多的贸易,而当时明政府对贸易的政策是管制。于是倭寇就利用这样一种管制贸易、一种高额的税率进行走私。只要在管制的贸易状态下,就有走私的空间。而且这些倭寇中有许多人其实是中国人,领头的是徽商。倭寇走私贸易的是非暂且不谈,但从某种程度上说,此时地方商业经济的发展与中西贸易的需求,与中央的管制贸易政策发生了矛盾。

  面对微妙的变化,一些敏锐的思想家如顾炎武、黄宗羲等人,很自然地思考起如何重建中国权力模式的问题。他们像欧洲许多思想家一样,从理想中的黄金古代寻找答案。顾炎武为此专门写了篇《郡县论》,明确提出“寓封建之意于郡县之中”,要求任职县令要用熟悉本地风土人情的人,若干年的试用后,称职的人就终生任职,并且要求“使县令得私其百里之地”,让他的个人利益与当地百姓的利益紧密联系,这样他便有了责任感,由中央的派出机构而变为相对独立的政权实体,最终再以各地的共同发展,来维系全国的统一和稳定。

  如果中国的政治不再发生剧烈的变动,伴随着新的生产力因素的不断壮大与成长,顾炎武的权力模式迟早要实现。然而令人遗憾的是,西方的工业文明、商业文明并没有被顺利嫁接到中国的农业文明上,明清易代之际,生机勃勃的满洲贵族以自身强大的力量,阻止了政治体制变革的进程,中央集权在清朝早中期被推上了巅峰。而顾炎武的知音,直到近代才出现。

  

  地方自治,能否化解愈演愈烈的中央集权危机?

  

  顾炎武的第一个异代知音,是出生于晚清的章太炎。1899年,章太炎写了《藩镇论》《分镇论》两篇文章,用的名词、概念与顾炎武一样陈旧,要表达的意思却很新。章太炎认为,中国现代化必须伴随一场体制性变革,体制性变革的要点,就是中央放权,地方扩权,以地方自治化解现代化过程中的权力冲突。

  晚清的中央政府,的确面临一场深刻的危机。1860年第二次鸦片战争结束后,中国走上了向西方学习的道路。短短几十年,吃穿住行、生老病死,生活习惯、思维习惯,都在这个过程中发生巨变,区域发展差异凸显,地方主义崛起顺理成章。更何况,随着剿灭太平天国的湘军集团崛起,督抚们渐渐把军权、财权与用人权等揽在自己身上。从此地方坐大,中央衰落。

  尤其让清政府震惊的,是1900年的一场“东南互保”.那时候,因为“扶清灭洋”的义和团运动爆发,清廷得意忘形地向列强“宣战”.而头脑冷静的东南各省督抚,却丝毫不理会政府的命令,反而与列强相约局部休兵,互保东南,使东南各省免除了一场无妄之灾。这个事件给中国人一个重要启示。比如梁启超,就在1901年向中国人介绍瑞士联邦制,说中国自古以来就有地方自治传统,如果能采用联邦制,中国许多难题都容易化解。

  中央集权的危机,在清政府那里早有预感。尤其是“东南互保”,对清统治者实在是沉重一击。因此如何建立集权、分权新模式,清政府也在思索。1906年,清政府宣布预备立宪,其中一个重要内容就是参照东西洋立宪各国经验,以官制改革为突破口,重建中央与地方分权模式。

  然而,清廷毕竟不是一个真正意义上的现代政府,数百年的“家天下”思想深入骨髓,很难真正去分享权力。于是仿行立宪的原则,就成了“大权统一于朝廷,庶政公诸舆论”,也就是说中央政府依然掌握实权,只是允许民众参与讨论政治而已。但即使这样有限的让步,清政府实际也没做得到,它真正的思路或者说“惯性思维”是--削弱现行督抚权限,各省新设督抚权限仅与日本府县知事相当,财政、军事权悉收归中央,反倒是要加强中央权力。

  清政府的决定,引起地方势力的严重不满,直隶总督兼北洋大臣袁世凯公开反对,表示很难办到,各省督抚也相继表示不满,此案只有暂时被搁置起来。清政府仿行立宪宣称要解决中央、地方的权限问题,结果却南辕北辙,很不理想。

  

  联邦制,是否是中国人对时局失望后的一个选择?

  

  清政府错过的机遇,本可在民国初年弥补。1911年10月10日,武昌起义爆发,此后不到两个月,全国14省相继宣布独立。1911年底南北和谈,14省督抚派代表参加。按理说,中国此时可仿照美国开国之初13州重谈宪法那样,重谈统一,构建联邦制。更何况,清政府最后几年的宪政改革虽没真正解决问题,却在一定程度上激活了地方主义,各省士绅参政议政的谘议局如约开议后,民主宪政渐渐被人们所知。然而辛亥先驱就在这个时候错过了机会,匆忙中要重回大一统,创建中华民国。

  这种不明所以的行为,其实也可解释。民国建立后,外部危机不断袭来,蒙古成为那时中国最头痛的问题。如何处理边疆危机,是民国初年的政治难题。而重构一个强有力的中央政权,便成了中国政治发展的一个重要选项。同时,要获得列强对民国政府的承认,并顺应当时中国人厌乱求治的心理,建立强大的中央政权看来也是更实际的选择。

  然而强有力的中央政府,并没有很好地化解边疆危机,反而使袁世凯渐渐走上大权独揽的道路。1914年5月,袁世凯公布省官制,改各省民政长为巡按使,使先前由选举产生省长的可能,变成了绝对不可能。而这些将军、巡按又往往出身北洋,这不能不引起许多人不太乐观的联想。

  很多时候,思想家的预感往往走在实际政治发生前。政治现实迫使先前反对联邦制的人忽然想到扩大各省自治权,分权思想、联邦制构想,再度进入人们的视野。

  最先重提分权政治的是进步党人李其荃,他在1914年7月发表的《论中央集权与地方分治》一文中,认同中国应该有一个强有力的中央政府,“谋统一而摄内乱”,但谋统一可,谋集权则不可。因此,未来中国最合理的政治架构,就是中央与地方分权。思想家张东荪、丁佛言等也发表了联邦制言论。

  平心而论,袁世凯或许不是理想的现代领袖,但如果当时举国一致,共同努力,致力于实业发展、制度建设,并照此长期发展,那么中国即使不建立成联邦制的国家,也势必能造就成一个统一的中央集权式的国家。从当时中国的实际情况看,可能后者更是中国迫切所需。然而,先因国民党宋教仁被刺而引发内乱,继则有护国战争、护法战争,短短几年,数度战争。强大的中央政府可以带来的诸多好处,比如消弭内乱,稳固边疆,建设发展,民族复兴,等等,统统落空。不仅中央集权体制建立不起来,就连国家的统一也成了问题。这样一来,已有一定理论基础的联邦制,就再度被人们想起了。

  当1917年护法战争进行之际,向来主张中央集权的熊希龄忽然通电主张采用联邦制,这一方面或许因为武力中心主义失去信仰,另一方面反映相当一部分中国人厌弃战争、渴望和平的心情。可以说,在对强大的中央政府幻灭后,面对国家分裂的实际状况,中国知识分子在没有办法中想到了一种办法。

  南方的孙中山或许出于策略考虑,会接受熊希龄联邦制建议;但北京的中华民国肯定不会接受权力分享。能够灵活接受熊希龄这个主张的,是他的家乡湖南。

  其实近代中国地方主义的起点,就是陈宝箴、黄遵宪等人所主导的“湖南新政”.

  湖南新政发生在甲午战败后,由于战败,中国人就去检讨过去几十年发展中的问题,朝野内外一个基本共识是,过去对社会管控太多,中国没有民间社会,没有“自组织”,没有新闻媒体,没有一切现代国家所拥有的社会管理方式。

  这一特别机遇被陈宝箴、黄遵宪等人敏锐地抓住了,而他们之所以在湖南进行试验并能成功,主要还是因为湖南本身所具有的独特性--极端激进与极端保守同时并存。产生这一现象的原因,是因为湖南特殊的区域位置。

  就区位来看,湖南拥有一个特殊的窗口广东。湖南人至今外出打工,依然首选广东。广东是近代中国与外国人接触最早、最多的地区。湖南人通过广东这个窗口,看到了西方文明优长之处,因而有曾国藩、郭嵩焘、谭嗣同、毛泽东等一大批力主学习西方的湖南人。另一方面,由于湖南在中国的位置,当南北要冲,为西南门户,是各方势力争夺的焦点。或许由于这个原因,反倒使得湖南人排外、反抗的思想格外激烈。当1897年德国出兵占领山东的胶州湾,掀起瓜分中国的狂潮时,湖南人就在两年自治的经验基础上准备独立。这当然不是分裂,而是准备像梁启超等所期待的那样,以湖南独立为中国将来重建统一积蓄力量,保留一个复兴基地。

  湖南独立在1897年没有成为现实,因为清政府鉴于胶州湾事件的巨大影响,在第二年开始了政治改革,是为戊戌维新。戊戌维新为湖南地方自治增添了动力,湖南省内的南学会,就是一个提倡地方自治的政治团体。遗憾的是,湖南地方自治没有结果。戊戌变法在1898年秋天逆转,湖南地方自治试验也就随着陈宝箴、黄遵宪被解职而烟消云散。

  转眼到了20世纪20年代初,过去的地方自治先锋,又担负起“联省自治”运动的领头羊。

  

  风起云涌的省自治,会否导致深陷内忧外患的中国分裂呢?

  

  上世纪20年代,联省自治在中国发展得如火如荼。湖南不仅在1920年11月由省长谭廷闿、师长赵恒惕发表通电,第一个宣布自治,还在1922年元旦正式公布施行湖南宪法。在湖南省宪的启示下,四川省的刘湘,贵州省的卢焘,广东省的陈炯明,江西省的陈光远,浙江省的卢永祥,陕西省的陈树藩,以及东北的张作霖,华北的吴佩孚等政治强人,都先后运用各种方式尝试自治。

  这样风起云涌的省自治,会否导致深陷内忧外患的中国分裂呢?这是当时许多人的疑虑。比如孙中山就指出:“我极力主张地方自治,但也极力认为,在现在条件下的中国,联邦制将起离心力的作用,它最终只能导致我国分裂成为许多小的国家,让无原则的猜忌和敌视来决定它们之间的相互联系。”

  不过,我们看到一个表面上相当奇怪的现象,那就是20年代早期的中国,各地的自治运动风起云涌,(点击此处阅读下一页)

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