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林峰:《基本法》对香港司法审查制度的影响

更新时间:2013-08-18 16:39:34
作者: 林峰  

  申请人就委员会的决定提起司法审查。争论的焦点在对异长征饭店的判决,特别是计划、环境及土地署署长参与了有关讨论过程这一事实是否违反公平审判原则及构成《人权法案条例》第十条之下公平聆讯权利的侵犯。法院裁定委员会的构成及其聆讯程度并不违反公平审判原则及当事人的公平聆讯权。

  这些案件显示《人权法案条例》第十条已在司法审查过程中用来作为公平聆讯和反对偏袒权利的法律理据。这是因为这两项普通法中的传统司法审查的依据,已经写入了《人权法案条例》第十条之中。

  第二,《人权法案条例》和不合法性依据。《人权法案条例》亦被引用来作为判断政府行为不合法性的依据,从而成为判断普通法中另一种申请司法审查的法律根据、即不合法性,是否适合的成文法理据。若发生被告侵犯原告人依据《人权法案条例》所享有的权利,这将会被裁定为非法行使权力。在香港政府诉股票及期货交易委员会(R v Securities and Futures Commission,ex parte Lee Kwok Hung)一案中[29]申请人质疑《股票及期货交易条例》中的几个授予股票及期货交易委员会调查权力的条款。委员会根据《股票及期货交易委员会条例》第33章向申请人发出通知,为了使他能向委员会的官员所提出的问题作出回答,要求他到委员会的办事处,并就委员会所作出的调查作出协助。申请人主张委员会违反了人权法案第5,11(2),14,15和16条,同时那个通知亦是委员会的越权行为。但该论点在高院[30]和上诉法庭均被驳回。

  第三,《人权法案条例》与不合理性依据。《人权法案条例》亦被诉诸于作为普通法的另一个司法审查的法理根据、即不合理性。通常亦被称为“Wednesbury”不合理性。争论亦是基于不合理行使法定权力侵犯了原告人依据《人权法案条例》所享有之权利。在香港政府诉刘山青(R v Apollonia Liu,ex parte Lau Xan—ching)[31]一案里,申请人作为地区选举委员会候选人的提名书被有关的官员拒绝,其理由是他未能符合在登记提名之前连续居港十年的年期要求。在选举进行之前,上诉人就有关官员的决定申请司法审查。他表示连续十年正常居港年期的要求是无理限制他们的被选举权,而后者则为《人权法案条例》第二十一条所保障。对方的论点是,原告可以在选举结束后提出选举请愿书,这是有关条例所规定的唯一可质疑有关官员决定的方法,引用《选区分界及选举事务委员会条例》第九章第七节是越权的,同时有关官员的决定乃根据《人权法案条例》第十八条第二款的规定。若《人权法案条例》的论点成立,那么有关官员的决定将予以废除并视为无效。同时,第三十条没有授予法院裁判权去审查一个无效的决定。该申请被驳回,而高院的决定被上诉法庭所推翻。[32]

  

  二、《基本法》之下的司法审查

  

  在研究《基本法》对香港司法审查制度的影响之前,我们必须首先认识《基本法》的法律地位以及它和香港殖民地时代宪法性文件的分别。

  (一)《基本法》的地位

  《基本法》是由全国人民代表大会根据中国宪法第三十一条,[33]以及中英联合声明的内容而颁布的。它在中国法律架构中的地位仅次于中国宪法。它的地位稳固而且除非得到全国人大三分之二多数通过之外,不能被修改。[34]而英国政府或英皇则可随意修改香港殖民地时期的宪法性文件。由此可见,《基本法》的地位比殖民地时代的宪法性文件(《英皇制诰》及《皇室训令》)为高。

  《基本法》中的数条条款已清楚定明:《基本法》在1997后的香港法律体系中拥有最高地位。如《基本法》第八条规定,“除与《基本法》相抵触外,香港原有法律即包括普通法、衡平法、条例、附属立法及习惯法均予以保留”。人大常委会可宣布上述法律与《基本法》相抵触,而该法律予以修改或停止生效。随着《基本法》取代了《英皇制诰》及《皇室训令》,它的地位高于《人权法案条例》,故此,它亦成为司法机关宣告香港现行条例无效的依据。此外,根据《基本法》第八条,现有的普通法及衡平法均可理解为可以被法院宣告为无效。由此可见,第八条覆盖的范围非常广泛。

  九七之后,香港特别行政区政府立法会通过了很多条例,但《基本法》第十一条限制了香港立法会的权力,使它不能实施那些与《基本法》有抵触的条例。若香港立法会通过了一些与《基本法》相抵触的条例,全国人大常委会可根据《基本法》第十一条及第十七条宣布相抵触的条款无效,从而予以废除。

  根据《基本法》第160条的规定,人大常委会和特别行政区司法机关都有权宣布某些条例与《基本法》不符,这将会出现一个司法部门和人大常委会对《基本法》解释的潜在冲突。而这种冲突有可能会对司法审查有所影响。

  (二)司法审查与《基本法》

  《基本法》在1997年后取代了殖民地时代的宪法性文件而成为香港的“小宪法”,而其地位亦比《人权法案条例》为高。在《基本法》之下的司法审查制度有一个好处,即《基本法》明确说明若任何香港条例与《基本法》有抵触,这条例便需修改或应停止生效。[35]因此,司法审查的焦点就变成这些条例是否与《基本法》有抵触。

  1.对违宪性条例的司法审查

  对条例违宪性的司法审查权,香港特别行政区的司法机关在九七之后仍然享有。但《基本法》比《英皇制诰》、《皇室训令》和《人权法案条例》包括的内容更广泛。《基本法》包括序文、总则、中央和香港特别行政区的关系,香港居民的基本权利和义务、政治架构、经济、教育、科学、文化、体育、宗教、劳工、社会服务及对外事务。因此,违反香港小宪法的司法审查将不会只限于审查立法机关对公民及政治权利的限制。

  就公民及政治权利而言,香港宪法学者佳日思教授认为:《基本法》有关人权保护的章节所保障的人权,只是比《人权法案条例》稍为狭窄一点,这实质上不会对审查香港本地条例的合法性的范围有影响。[36]虽然《人权法案条例》的第三、四条已被人大常委会宣布废除,[37]但在97年之后,申请人和法院均能依靠《基本法》第十一条来代替《人权法案条例》第三条去审查那些侵犯公民及政治权利的条例的合宪性。再者,《基本法》第三十九条与《英皇制诰》第七条第三款有相同的作用,即认可在香港实施《国际公民及政治权利公约》。《基本法》三十九条在九七年后能够以与九七之前法院所引用的《英皇制诰》第七条第三款相同的方法而被法院加以引用。[38]因此,即使《基本法》所覆盖的公民及政治权利比《人权法案条例》为狭窄,但《基本法》第三十九条仍能在司法审查中被引用作为审查违反小宪法的条例的法律渊源。[39]故此,关于公民及政治权利法律合宪性的审查,在《基本法》下是不会比九七之前宪法性文件所设定的范围窄。

  此外,在《基本法》之下,对将来条例违宪性的司法审查是与对九七之前颁布的条例的审查相同的。由于《基本法》的覆盖而较《人权法案条例》为广,一个明显的改变在97年之后已经出现,这就是法院已经受理了更多有关是否与《基本法》相符的司法审查案件。这种司法审查是类似于美国式的司法审查。但人们能否胜诉是取决于对《基本法》的解释和对被质疑的条例的解释。

  2.对行政行为的司法审查

  《基本法》规定1997年后普通法及普通法制度将予以保留。而司法审查是香港普通法制度的一部分,故在97年之后仍会有效。所有司法审查的理据,例如不合法性、不合理性和程序不适当性,均是没有和《基本法》的抵触,因此,它们仍在97年后作为香港法律的一部分。

  对于行政行为的司法审查,《基本法》亦产生了影响。虽然司法审查的本质是控制行使行政权力的合法性,但并不是每一个权利受到行政机关侵犯的人都可以申请司法救济。[40]这是因为法院背负着依据宪法和法律去决定行政权力之界限的职责。[41]若任何行政机关行使行政权超越了法定的界限,那么法院将会介入。[42]为了获得司法审查,申请人必须先证明行政行为是越权行为,这是司法审查的核心所在。[43]如英国著名的行政法学者史密斯(De Smith)教授所言,如果他们(行政机关)不正当地行使权力,或是采用不适当的方法,又或犯了实质性的错误,那么行政机关将会超越他们的权力。[44]差不多在大部分关于行政行为被质疑的案件里,法院均面对法律解释的问题。[45]在97年之后,法院即会依据《基本法》来判断行政行为是否越权。

  如前所述,《人权法案条例》曾被传统普通法中的司法审查引用来作为审查的理据,因此,在这里有必要讨论:一、在《基本法》之下,成文法与普通法的司法审查的法律理据是否可以混合使用;二、《基本法》可否会引起任何改变。第一问题的答案可以说十分明确。《基本法》有一章是关于公民及政治权利的决定。这与《人权法案条例》所保护的实体权利非常相近,同时《基本法》享有比《人权法案条例》更高的地位。因此,混合使用是可能的。第二问题的答案,就必须在对每一个法律理据进行探讨之后才会有答案。

  对于程序不适当(自然公正)这一法律理据,佳日思教授提出《人权法案条例》第十条所规定的由公正无私的裁判庭进行公平及公开聆讯的要求在《基本法》第三十五和八十七中都有规定。[46]如果这论点是正确的话,那么在《基本法》之下所提出的司法审查将会是与《人权法案条例》之下的司法审查相同的。

  当申请人在《人权法案条例》保障之下的权利被不合法行使的行政权力所侵害,不合法性与《人权法案条例》亦被同时引用作为质询行政行为的不合法之理据。[47]那些《人权法案条例》规定的权利,在《基本法》中或少或多亦有覆盖,因此不合法性亦能与《基本法》同时被引用来质疑行政行为的不合法性。同时《基本法》比《人权法案条例》和《英皇制诰》有更多条款,所涉及的行政权力,不单包括公务员的任命、而且亦包括经济、劳工、文化、社会福利在内。[48]这些权力亦可能被非法运用。因此,《基本法》能够被引用来作为质疑行政行为不合法性的法律理据。而且,在《基本法》下通过司法审查来质疑其不合法性的行政权力的范围要比九七之前更加广泛。

  同时涉及不合理性和《人权法案条例》的只有刘山青这一案件。该案件争论的焦点是根据《选举规定条例》加诸的连续十年居港要求是否合理。原告声称该规定限制了刘山青的选举权,因此根据《人权法案条例》第二十一条应予以撤销。但这与不合理性不同。《基本法》比九七之前殖民地时代的宪法性文件对行政权力作出了更明确和广泛的规定,而同时亦提出应该怎样行使行政权力。[49]因此,最少的理论上出现一个可能性,即:在97年后《基本法》的某些条款将可以和不合无理性同时提出作为法律理据,用来质疑行政行为的合理性。当行政权力的行使不合理地侵犯了申请人由《基本法》所定明的权利时,这亦会发生。

  根据以上的分析,在《基本法》之下的司法审查的法律理据仍是和九七之前一样的。但由于《基本法》与殖民地时期宪法性文件在法律地位及覆盖上的差异,在《基本法》之下所被质疑的权力会比九七之前更广。但对条例违宪性和行政行为的司法审查均依赖于对《基本法》的解释。因此,《基本法》的解释权和方式将会对司法机关的司法审查有重要的影响。

  (三)《基本法》的解释及其影响

  《基本法》第一百五十八条是一条非常复杂的条款,但绝大多数学者都同意全国人大常委会对《基本法》拥有最终的立法解释权。人大常委会在主权移交之时有权对97年7月1日之前香港所有的法律进行审查并宣布那些与《基本法》相冲突的法律无效。[50]在主权移交之后,如需修改或废除那些与《基本法》相抵触的香港法律,就应该根据《基本法》所定明的程序来进行。[51]至于《基本法》的解释,虽然全国人大常委会对《基本法》拥有最终解释权,但是在香港回归以后,依据《基本法》第158条的规定,只有那些涉及中央政府与香港特别行政区关系以及专属中央政府管辖的条款的解释才有可能要由全国人大常委会作出解释。[52]即使对这些条款,香港特别行政区的司法机关亦享有一定的解释权。只有当案件上诉到终审法院时,才有必要提请全国人大常委会作出解释。而对那些涉及香港特别行政区自治范围内事务的《基本法》条款的解释权,则完全由香港特别行政区的司法机关独享。[53]

  但是在司法实践中,对于如何界定《基本法》某一条款是否涉及中央与香港特别行政区的关系以及中央政府专属管辖的事项,则缺乏客观的标准。香港特别行政区上诉法院在马维昆诉香港特别行政区一案中[54]的观点与终审法院在吴嘉玲诉人民入境事务处一案中的观点就完全不同。(点击此处阅读下一页)

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