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普京复任后的俄罗斯内外政策调整

更新时间:2013-08-09 14:06:08
作者: 中国现代国际关系研究院课题组  

  

  2012年既是国际局势持续变化年,也是俄罗斯总统选举年。面对新的执政环境和国际大势,普京对内调整政经政策,以巩固执政地位,确保引领俄罗斯未来发展;对外主动进取,力图以推进“欧亚联盟”为突破口,打造世界有影响力的“独立一极”。

  

  一、以退为进、外松内紧,组建权力体系新架构

  

  回首2012年,普京虽然顺利重登总统宝座,但其第三任期的执政环境较以前明显不同,面临着前所未有的压力和挑战:反对派持续街头抗议示威,在网络上展开“倒普”活动并呈现联合趋势;俄罗斯民众因对经济状况和社会状况不满,对普京及其团队心生“厌倦”,普京的支持率大幅下滑,由2012年5月的60%下降至9月的44%①。为稳固政权,确保政局稳定,普京以退为进、外松内紧,在内政领域采取了一系列举措。

  一是打造历史上最庞大的总统办公厅,以巩固总统权力。普京重返克里姆林宫后,组建了俄罗斯独立以来最庞大的总统办公厅,将其任总理时的内阁部长几乎全部带入办公厅并委以重任,增设了1名办公厅第一副主任、2名总统助理和1名总统顾问,办公厅领导班子成员由原来的22人增至25人。普京将办公厅下属局由15个增至22个,增设负责与公众交往和新闻传播、独联体事务、科技政策及发展网络和电子民主等新机构,增设企业家权益保护问题的总统全权代表。2012年10月,普京下令在办公厅增设社会项目管理局,专门负责青年人的爱国主义教育以及保障总统与社会团体的互动。通过一系列的改组,总统办公厅总人数达到前所未有的3100人②。总统办公厅的权力巨大且广泛,不仅负责国家政策的谋划和制定,向政府传达总统指令并监督其落实,还掌管着非政府组织及青年发展等重要领域。可以发现,总统办公厅已成为国家真正的决策中枢。俄罗斯专家认为,普京已将决策中心搬回克里姆林宫。在新的权力架构中,总统办公厅已成为核心决策机构,这在很大程度上巩固了普京总统的执政地位③。

  二是增设总统直属委员会,掌控经济发展主导权。普京复任后,立即将总统直属委员会由26个增加到30个,并亲自出任经济现代化与创新发展、民族关系、经济、能源与生态安全等委员会主席。普京任命原副总理谢钦、沃洛金、科扎克和原经济发展部长纳比乌林娜等出任相关委员会副主席或责任秘书,同时吸收总理梅德韦杰夫、相关副总理和各部部长、企业界、学界代表为各委员会成员。这些委员会主要负责协调各政府部门工作,监督和评估各级政府落实总统决议的情况④。普京增设总统直属各委员会的目的在于全面增强总统权力,即使在政府管辖范围的经济领域,普京也要“一竿子插到底”,牢牢掌控能源、军工等经济关键领域的主导权。

  三是将政府重新转变为“技术型”内阁。2012年5月,普京批准梅德韦杰夫提交的新内阁名单,内阁成员3/4为新面孔。新内阁自诩为前所未有的“开放型政府”,并将推动创新经济、改善民生和发展远东等“老问题”作为首要任务⑤。然而,俄罗斯权力架构的重新调整使总统办公厅内的许多机构与政府重叠,政府被严重削弱且处于总统办公厅和总统直属各委员会的掌控之下。梅德韦杰夫虽和普京任总理时一样兼任“统俄党”主席,政府架构也未发生重大变化,但其决策权根本无法与普京任总理时相提并论,梅氏政府实际已再度转变为“技术型”内阁,只是总统决策的贯彻者和执行者,并随时可能为政策失误“背黑锅”。另外,从普京的个性和“铁腕”作风来看,其第三任期依旧将以“强势总统”示人,以确保权威。在强势总统面前,梅德韦杰夫无力改变现状,在现体制内,他作为政治家的政治空间和回旋余地将变得更窄。

  四是推进一系列政体改革,规范政治管控方式。为了迎合选民的政治诉求、缓和与反对派紧张关系,普京在总统大选前后积极推进政治体制改革并收到一定成效,“统一俄罗斯”党的支持率有所回升,并在秋季举行的地方选举中取得较好成绩。一是恢复州长直选。自2004年普京变相恢复任命地方行政长官以来,俄反对派及西方国家将此作为攻击普京“民主倒退”、“独裁专治”的主要把柄。为缓和矛盾,2012年1月,时任总统梅德韦杰夫向国家杜马提交地方行政长官直选法草案。4月25日,国家杜马三读通过了该法案。俄联邦委员会同月27日审议通过了州长直选法案,随后俄总统批准该法案,并于2012年6月1日正式生效。根据该法,州长候选人通过各政党提名或自荐产生,然后由该州所有公民进行直接投票。任何年满30岁、没有重大犯罪前科的俄公民均可成为候选人。但候选人需要通过两关:第一,如果总统认为被提名者参选可能对该地区的领土完整、稳定或人权构成威胁,则有权对该提名提出质询;第二,被提名者必须得到一定数量的该州各市议员的“信任签名”,以证明自己对该地区情况比较了解。由此产生的候选人可以参加州长直选,获得50%以上选票即当选,否则将举行第二轮选举。直选产生的州长只能任一届,任期不得超过5年。这一措施既在形式上恢复了州长直选,又使其处于总统严格监控之下,避免了过去州长“以人民选举为由为所欲为”,或由总统直接“提名、指派”的弊端。二是降低政党组建及参政门槛。2012年4月4日,国家杜马通过对2001年《政党法》的修正案,大幅降低政党组成和参政门槛。新法案规定,将注册政党的最低人数由原来不少于4万人降低为500人。法案还简化了政党义务,取消了地区支部党员最低人数限制,提高了当局解散政党的门槛等多项规定。但同时,为了确保政局稳定,法律仍严格限制新党的活动空间,严禁以民族和宗教为基础建立政党,俄司法部有权拒绝注册“有害”政党,拒绝政党组建联盟参加选举,坚持政党必须获得全俄5%以上选票才有权进入国家杜马。新政党法出台后,目前俄已有30多个新政党登记注册,再现了上世纪90年代政党组建热潮。

  五是堵塞境外政治渗透,保障改革自主权。目前,俄境内有1700多个非政府组织,其活动资金主要来源于美国⑥。普京当局深知国内持续不断的反政府抗议活动与美欧国家的暗中支持密不可分。为了堵住漏洞,俄当局出台了一系列法令:2012年6月,国家杜马通过了新的《集会法》,对游行和集会的方式、组织等做出严格规定,加大对在游行和集会过程中违规现象的处罚力度。7月13日,国家杜马又通过了对《刑法》中“诽谤罪”条款的修订案,大幅提高对传播虚假信息、损害他人名誉和尊严、诽谤他人行为的罚款力度,罚款额高达50万至500万卢布⑦。7月21日,普京又签署了有关《非营利组织法》修正案的总统令,对外国资助俄法人和自然人从事政治活动做出严格限制,规定接受海外资助并在俄境内从事政治活动的非政府组织将被认定为“外国代理人”,此类组织必须向俄司法部申请列入“特别名单”,每年须两次提交活动情况报告,并接受财务审计。此类组织违法将处以30万至100万卢布罚款,个人违法行为则最高可监禁4年⑧。上述举措进一步增加了俄反对派依靠外援的难度,有力地防范了美国等西方国家对俄政治渗透。

  六是加大反腐败力度,展示治国决心。俄罗斯的腐败问题由来已久且根深蒂固。国际权威反腐机构“透明国际”称,俄每年的腐败规模超过3000亿美元,廉洁程度在180个国家中排名第146位,与津巴布韦、委内瑞拉并列⑨。俄反贪组织近期的调查报告显示,官员贪污金额已占GDP的50%。近5年,俄平均受贿金额增长一倍,80%以上的官员有腐败行为⑩。俄首席军事检察官弗利津斯基说,俄军也普遍存在腐败现象,划拨给国防军工领域的预算有1/5被贪污。腐败严重败坏了政府形象,引起民众极大愤慨。对此,普京坦承“腐败是国家发展的最大威胁,甚至比经济危机还可怕”(11),梅德韦杰夫痛斥“腐败官员掌控着俄罗斯”,在俄“拥有真正权力”(12)。普京复任后,加大了惩治官员腐败的力度,以示其治国决心。2012年8月,重新执政刚满百天的普京支持杜马发起的禁止官员海外拥有财产法案。10月23日,国家杜马又通过了有关监督官员开支的法案。11月6日,普京宣布解除有贪污军费嫌疑的谢尔久科夫国防部长职务,任命一向以形象廉洁、克己奉公著称的绍伊古为新任防长,并要求其深入调查国防部的腐败问题(13)。11月9日,普京又先后解除俄军总参谋长兼国防部第一副部长马卡罗夫及另一名第一副部长苏霍鲁科夫等人职务。11月10日,俄政府前地区发展部副部长、彼尔姆边疆区行政长官帕诺夫、滨海边疆区城市建设局长亚库申等人因涉嫌在亚太经合组织符拉迪沃斯托克峰会场馆建设中侵吞高达9330万卢布的预算拨款而遭到逮捕(14)。11月11日,俄政府负责军工产业的副总理罗戈津签署命令,解除了“俄罗斯太空体系”公司全球卫星定位系统“格洛纳斯”首席设计师乌尔利奇奇的职务。据俄航天署署长波波夫金称,该系统有65亿卢布开发资金失踪(15)。近期普京掀起的反腐风暴可能还将持续下去,以此显示他坚定的反腐决心,但腐败问题根深蒂固,既有苏联时期体制性腐败的历史包袱,也有独立以来新型腐败的发展变异,短期内不可能根除,普京的反腐之路将十分艰难。

  

  二、控制国家经济命脉,力推“再工业化”

  

  为实现2020年进入世界经济前五强的战略目标,普京加紧落实经济现代化战略,从油气行业现代化入手,扩大军工产业投资以推动再工业化,加速推进远东开发,积极融入世界经济体系。然而,在世界经济仍未走出危机阴影的情况下,俄罗斯经济发展面临诸多风险。2012年,尽管俄罗斯出口油价再创新高,但国际市场需求萎缩导致俄油气出口量下降,经济增速放缓。

  2011年,普京主持修订《2020战略》,明确以新的增长模式和社会政策来实现经济现代化(16)。2012年5月7日,普京就任总统后立即签署军工、科技、卫生、住房、长期社会经济政策等总统令,提出包括任期内新增具有现代化生产能力的工作岗位2500万个,创新产品比重增加30%,固定资产投资达到GDP的27%,居民平均实际收入提高50%,医生、大学教师、科研人员工资增加1倍等一系列指标(17)。俄罗斯学者认为,普京的经济现代化战略前提是经济持续稳定增长、国企私有化、各项制度改革和推行新的社会政策,而保持经济增长速度是首要任务(18)。《2020战略》指出,新的增长模式和社会政策顺利实施要求年均经济增长不低于5%,否则俄不能吸引足够的外资和实现跨越式发展。普京在2012年12月12日发表的国情咨文中强调,未来10年俄年均经济增长应保持在5%或6%以上(19)。

  然而,俄罗斯经济的现实表现却难以使人对其发展前景表示乐观。2012年,俄罗斯遭遇国际能源市场需求不足,经济增长前高后低。前三季度,俄“乌拉尔”油均价112美元/桶,预计年均可达110美元/桶,高于2011年(109美元/桶)(20)。但受欧债危机、中国经济增长减速、美国页岩气革命等因素影响,国际能源市场需求不旺。上半年,俄石油出口量下降2.5%(21)。由于油价高,石油出口收入仍增长3.5%。下半年石油出口收入开始回落,7、8月同比分别下降7.4%和8.2%。1~9月,俄天然气出口1493亿立方米,同比减少10.6%。对欧洲出口1025亿立方米,同比减少8.3%。同期俄对外出口总额3904亿美元,仅增长3.5%(22)。上半年,受出口和投资拉动,俄经济仍保持中速增长,GDP同比增长4.4%。下半年经济增长减速,三季度GDP增长2.9%(23),俄经济发展部预测全年经济增长为3.5%,国际货币基金组织预测为3.7%,低于新兴市场国家5.3%、独联体国家4%的平均增速。可见,高油价并未给俄带来高增长,国际能源需求不足制约俄经济增长速度。尽管目前俄经济总量已恢复到解体前水平,但是国家创新能力只有1990年的20%,全面实现创新发展任重而道远(24)。

  尽管俄罗斯社会对普京前两个总统任期实行的“国家资本主义”表示质疑,但普京履新后,仍大力打造能源产业巨头、加大与欧美国家能源合作力度,欲优先实现能源现代化并助力创新发展。普京亲自推动俄罗斯石油公司(“俄石油”)从英国石油公司和俄罗斯AAR财团手中收购秋明-英国石油公司(THK-BP)全部股份,总市值560亿美元(25)。“俄石油”收购THK-BP后,开采量、储量跃居世界第一,资产规模进入世界10强(26)。俄罗斯智库称,政府借此已控制国内油气储量45%,重新回到1990年水平。俄政府还计划把统一电力系统国际公司与伊尔库茨克能源公司合并,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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