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韩志明:行政之恶的现实经验及治理途径

更新时间:2013-08-07 09:03:15
作者: 韩志明  

  也容易让行政官僚心安理得地向他们施加野蛮和粗暴的行为。

  4.“美名化”的错位。政府是公共话语体系的制造者。对于社会民众的失范或越轨行为,官僚系统已经习惯于声色俱厉地使用一些相对严厉甚至侮辱性的语言,诸如“严厉打击”或“坚决惩治”等。但对于行政官僚的过错行为或不正当行为,则通常采用的是相对委婉甚至美化的同语。比如,对于分明是行政决策失误的问题,却轻描淡写地将其说成是“交学费”,而且,即便是严重的决策失误,也是“集体决策”和“组织研究”决定的,似乎领导者个人也不用承担什么责任。这样就用“交学费”这样一个妇孺皆知的中性词——甚至不乏某些勇于试错或学习的褒义色彩——来洗去了错误决策的污点,也用“集体”和“组织”来屏蔽了个人的责任。

  又如,将暴力执法、野蛮执法和不开票据执法等行为,说成是“不文明执法”;把用人过程中的跑官要官、买官卖官和拉票贿选等问题,以及各种乱罚款、乱收费、吃拿卡要、公款消费等现象,定义为“不正之风”等。这里的“不文明执法”和“不正之风”仅仅是一个加上了“不”字的否定词而已,但它们本质上却是违法、滥权、侵害群众权益甚至是公权力腐败的行为。诸如此类的委婉概念混淆了概念与事实之间的关系,将行政官僚与过错行为及其后果割裂开来,更将那些原本是违法乱纪的过错行为“非罪化”为一种道德上不痛不痒的不恰当行为,最后必然是冲淡了行政官僚的罪责感。

  5.守法的官僚。以执法者或执行者的身份来为个人的不良行为辩解,是一种被掩盖起来的行政之恶,也是行政之恶的典型形式。比如,2009年11月,成都市金牛区的妇女唐福珍因为抵制强拆而自焚身亡。2010年4月,因该事件而被免职的金牛区执法局局长钟昌林官复原职,在接受《南方周末》采访时,他称对唐福珍“不存在歉意”、“我是执法者,应该严格执法,在法律面前不应该有歉意”[12]。同样的逻辑,当前许多社会冲突、执法冲突、责任事故以及群体性事件等都是政府权力滥用、失职渎职、推诿扯皮、无所作为等造成的,对此虽然也有政府领导人被问责的情况,却几乎没有一个普通的行政官僚站出来公开表达个人的歉意和忏悔。

  由于官僚体制将事实与价值分开,专注于效率和控制的目标,剥离了行政官僚行为中的道德考量,也使其发展成为严重局限于自己狭隘的职责和分工,并且只对自己或所在的部门的利益负责的个人。虽然官僚体制中的问题层出不穷,但行政官僚却都通常以“这不是我的职责”为借口来推卸责任,纵容事情的恶性发展。比如,虽然食品安全问题此起彼伏,但由于相关职能部门实行分段管理,职责不清,权限不明,导致了九龙治水的局面,最后落得看似谁都有责任而实际上却是准也不负责任的结果。这其中的悖谬显而易见,即行政官僚也许都是奉公守法的人,但公共治理却面临着广泛的失灵或失败。

  此外,政府体系中报喜不报忧、“数字出官、官出数字”、潜规则盛行等问题也都体现出行政之恶的某些特质,但这些问题已经得到了较多的分析和研究,本文不再赘述。

  

  三、治理行政之恶的基本途径

  

  行政之恶有大有小,并且就在我们身边。防范和抵制行政之恶,必须破除对科学技术的盲目尊崇,强化公共行政的伦理反思,实现参与基础上的合作共治,实施全面而有深度的问责。

  1.破除对科学技术的盲目尊崇。科学技术促进了社会的迅猛发展,为人类生活带来了巨大的便利。这也不可避免地形成一种思维定式,即技术、理性以及逻辑的充分运用,一定可以带来好的结果。但任何东西走到了极端,都会产生某些不良的后果。技术理性在解决自然问题上是非常有效率的,却难以解决错综复杂的社会事务恶的需要,并且,“理性化隐藏着文明的陷阱,技术理性的强势意味着价值理性的陨落,就意味着人性的异化和文化的断裂”[13]。个人的心理、态度、信仰、行为以及由此而产生的社会问题,并不是依靠科学技术所能完全解决的。社会事务充满了非理性、模糊性和不确定性,理性化的技术解决方案不仅是无效的,甚至还会带来新的和更多的问题。比如,规定闯黄灯也要重罚的规则,就不仅有着操作上的难题,而且也产生了降低交通效率和容易追尾等新的问题。

  值得警惕的是,专业主义的思维也带来了某种理性虚妄症。比如,无论是什么事情,似乎只要请出专家来说上几句,做一番科学的论证,或是按照所谓的科学程序走走过场,就可以是合情合理合法的,也能够将不满和质疑等挡在门外。比如一些行政听证会,虽然专家云集,按照程序操作,但逢听必涨的结果却引发了广泛的质疑。实际上,专家只不过是一些持有特定立场、观点和意见的个人而已,并不是公共利益的最佳判断者,更不是社会事务的终极裁决者。所以,必须破除专家的神话,批判性地对待专家的观点,最好是让更多的人(包括专家)参与进来,进行平等的对话,展开理性的辩论,这样才能够形成更加全面的意见,促进个人的独立思考和自主判断,防止专家权力的滥用。

  2.强化公共行政的伦理反思。在公共行政的领域中,消除行政之恶的最直接的办法就是,进行全面的伦理道德建设,倡导持续而深刻的伦理思考,推动行政官僚作出符合职业伦理和道德规范的行为选择。作为公共利益的守护人,行政官僚必须思考公共行政应该干什么的问题,深入反思自己的行动及价值观。为此,行政官僚“必须既是道德的思考者,又是道德的实践者”,去努力做到:(1)理解和坚持国家政体的价值,并将其贯彻到具体的行动中;(2)恪守对人民负责的终极责任,致力于实现社会的公平和正义;(3)反思行政的道德基础和伦理后果,维系和提高行动的价值准则。对于深受技术理性支配的官僚而言,尤其需要从多方面唤醒他们的价值理性,以从容面对技术理性及其文化所可能带来的错乱和迷失。

  在面对各种相互冲突的抉择面前,以及在有可能违背公平、正义和良知的命令下,行政官僚必须处理好目的和手段的辩证关系,要竭力保持自我的完整性,将伦理思考带入行政活动的各个环节中。诚然,行政官僚不能轻易拒绝执行政策,但“无论在什么地方,如果政体的价值受到侵犯,正直的官僚都必须坚决拒绝执行这样的决策”[14]。面对无从逃避的恶政、恶法或邪恶的上司,行政官僚应当力所能及地选择“最小的恶”,主动承担良心的义务。必须指出的是,良知高于法律,当法律和良知相互冲突时,良知是最高的行为准则,任何人都不能以服从命令为借口而超越道德伦理的底线。当然,做到这些并不容易,甚至要付出巨大的代价,但行政官僚却必须承担起这样的历史责任。

  3.实现参与基础上的合作共治。引发行政之恶的一个重要原因,就是行政官僚和公民不是同一条船上的人,两者之间存在着巨大的鸿沟,这包括立场和视角的差别、专业知识和语言的障碍、官僚体制的封闭性以及民众对政府的疏离和隔膜等。这些问题导致行政官僚无从了解民众的心声和诉求,也看不到加之于公民身上的邪恶,以及邪恶带给民众的影响。因此,治理行政之恶,必须广泛开辟公民参与的渠道,积极推进公民的参与。这样不仅能够拉近官僚和公民之间的距离,建立相互理解与信任的关系,而且也能经由紧密的沟通和互动来消除诱发行政之恶的距离因素。就此而言,坚持群众路线,从群众中来,到群众中去,不仅具有一切从实际出发的建设性价值,也有着避免行政之恶的防范性功能。

  合作共治的理念要求,政府官员必须放下身段,到人民群众中,去感受民众的心声和需要。公民和其他社会组织由此也不再是消极被动的存在,而是逐渐成为能够影响行政权力的能动性因素。随着多元主体参与到公共治理过程中,就社会问题展开严肃的思考,为形成公共目标而进行协商对话,并为如何实现公共利益进行争论,决策的制定和执行将不再单方面取决于行政官僚以及政策专家的观点和行动,而且将更多受制于公民、社会团体和新闻媒体等社会力量的审查和监督。只要政府信息是充分公开的,让不同的声音都能得到表达,尤其是让容易受到忽略和伤害的社会弱势群体发出自己的声音,就可以最大限度地揭开遮掩行政之恶的面具,让邪恶的主张和行动无处遁形。

  4.实施全面而有深度的问责。防范和抵制行政之恶,最基本的还是要优化官僚体系的结构、制度和规则,提高官僚体系的公开性、透明度和可问责性。只有当邪恶的实施者都能受到应有的惩戒,才能做到杀一儆百、以儆效尤,避免更多的人走上为恶的道路。需要注意的是,行政之恶通常带着复杂难辨的面具,具有强大的诱惑力,也有着很强的隐蔽性。在技术理性的文化中,身处现代官僚体系中的个人,很容易不自觉地就成为行政之恶的帮凶。特别是由于行政之恶更多的是一种系统性的邪恶,也是一种很容易被掩盖和辩白的邪恶。因此,对行政之恶的问责就不应该简单地对实施邪恶的个人进行问责,应对受害者给予充分的补偿和救济等,而且还要深入探究行政之恶发生和蔓延的机理,努力从源头上铲除行政之恶滋长的条件和环境。

  具体来说,针对行政之恶的问责要注意三个方面的问题:(1)对行政官僚的问责不仅是针对过错行为的制裁和惩罚,还意味着要求他们为其决策和行动等作出解释、说明和辩护[15],就此而言,全面的问责即意味着要建构平等对话的质询制度和协商机制,避免行政之恶的形成和发展;(2)个人责任是问责的立足点,但对于行政之恶而言,不仅要对邪恶的实施者进行问责,还必须深入拷问衍生行政之恶的官僚体制及其文化的缺陷和弊病,否则,就事论事的做法将既无法深入厘定个人责任,也难以防止行政之恶死灰复燃、卷土重来;(3)问责必须坚持责任追究的“纽伦堡原则”,即行政官僚不仅要为违法的自主行为承担责任,也要为执行错误的计划或命令承担后果。换言之,“服从上级命令”不是免除个人责任的正当理由。这正如我国《公务员法》第五十四条中所规定的,即“公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任”。

  

  【参考文献】

  [1][2][7][8][9][11][美]艾赅博,百里枫.揭开行政之恶[M].北京:中央编译出版社,2009.3、14、21、118、17、31.

  [3]白锐.投射于组织中的人性[J].公共行政评论,2008,(3).

  [4][美]杰伊·D. 怀特,盖·B. 亚当斯.公共行政研究:对理论与实践的反思[M].北京:清华大学出版社,2005.3.

  [5][6]张康之.公共行政:超越工具理性[J].浙江社会科学,2002,(7).

  [10]管健.污名的概念发展与多维度模型建构[J].南开学报,2007,(5).

  [12]叶伟民.唐福珍自焚是法盲的悲剧[N].南方周末,2010-04-08.

  [13]赵建军,修涛.技术理性批判与技术悲观主义[J].科技技术与辩证法,2001,(2).

  [14][美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2033.179.

  [15]韩志明.政府解辩性责任的理论逻辑和实践途径[J].北京行政学院学报,2009,(3).

  

  来源:《学习论坛》 2013年3期


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