返回上一页 文章阅读 登录

程雪阳:中国的土地管理出了什么问题

更新时间:2013-07-31 16:12:03
作者: 程雪阳  

  1997年时,耕地的流失量似乎已经接近了中央可以容忍的底线。最高领导层在该年年初放风说,要在中国“实行世界上最严格的土地管理制度”。这一号召很快就得到落实:中央首先下达了一项长达1年的“非农业建设项目占用耕地冻结命令”(之后又延长了4个多月);[17]然后在新修订的《刑法》中增加了“非法倒卖土地使用权罪”、“非法占用耕地罪”、“非法批准征用、占用土地罪”等罪名;最后,《土地管理法》被修订——修订的主题正是“加强耕地保护”。 [18]

  感谢《土地管理法》的修订者们热心地出版了该法的权威释义,使得我们有机会全面系统地总结这部法律修订的重点:首先,耕地保护被提升到了关系“国家发展全局和中华民族生存安危”的高度,成为土地管理制度设计的出发点和落脚点;[19]其次,为了落实耕地保护这这一目标,国家在将全国土地区分为“农用地、建设用地和未利用地”的基础之上,制定和实施土地利用总体规划和土地利用年度计划,进而建立土地用途管制,基本农田保护,农地专用审批,占补平衡,省级区域内耕地总量动态平衡、国有土地独占建设用地市场和农村“一户一宅”等一系列制度;[20]最后,为了实现国有土地资产的保值和增值,国家积极推行国有土地有偿出让制度,严格限制乡村建设用地的用途和规模,并关闭了集体土地市场。此后,农民集体所有的土地只能用于兴办乡镇企业、村民建设住宅及乡(镇)村公共设施和公益事业建设,而且乡镇企业的建设用地受到严格限制。另外,除了乡镇企业因破产、兼并等情形可以流转建设用地使用权以外,其他农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。[21]

  如果说上述梳理过于琐碎,我们可以换一种方式来概括1998年《土地管理法》的修订重点:(1)作为国家的统治者,中央政府对耕地的不断流失感到十分焦虑,希望能够保有一定数量的耕地来维护国家的粮食安全;(2)作为国有土地的所有权人,中央政府希望实现并提高国有土地的资产价值;(3)虽然耕地的流失是由乡村工业化(主要是乡镇企业)和地方政府热衷的“开发区热”、“房地产热”共同造成的,但中央政府决定只惩罚集体土地的权利人(包括所有权人和使用权人),剥夺集体土地的土地发展权,关闭乡村建设用地市场,只保留国有土地市场;(4)在这个单一封闭的土地市场中,政府是惟一的土地一级供给商,集体土地必须首先经政府征收或者征用为国有土地,然后才可以进入土地市场。换句话说,身兼“执法者”和“运动员”(土地管理者和国有土地所有者)的政府,不但将竞争对手(集体土地所有权人)罚下场,而且还将其收编到自己的队伍中,作为替补使用;(5)中央并没有完全放弃对其代理人(即地方政府)的规制,它要求地方在发展经济的同时,对耕地实行“占多少,补多少”,以省为单位实现耕地总量的动态平衡;(6)通过“制定国家土地总体利用规划,然后再将总体利用规划分解为土地年度利用计划,层层下达”这种方式,中央建立了一套高度集权的土地计划管理审批制度,并辅之以党政处分和刑罚惩罚等措施来保证这一套制度的实施。

  由上海、杭州、青岛等地方城市政府探索出来的“土地储备”制度成为这一套新的管理体制得以实施的关键。1996年11月,上海市成立了中国首个土地储备机构(土地发展中心),次年则颁布了《上海市国有土地使用权、收购、储备、出让试行办法》。在该试行办法中,上海市强调,土地收购储备的目的“在于深化国有土地使用权制度改革,增强政府对土地市场的宏观调控力度,盘活存量土地,规范供地方式,优化投资环境。”不过,该市并没有赋予土地发展中心对土地实施强制储备的权力,能否成功收储土地要视其与用地单位的协商情况而定,土地的收购价格也是依照土地市场相应价的平价来进行计算。[22]

  1997年8~9月间,为解决杭州国企改革中的土地资产变现问题,杭州也成立了本市的土地收购储备管理委员会和土地储备中心,主要职责是对企事业单位需盘活的存量土地和其他需调整的城市存量土地适时进行收购。不过,该市土地储备的范围迅速被扩大到市区内需要盘活的所有土地,到1999年,杭州市政府制定《杭州市土地储备实施办法》,并发布命令将土地储备的范围再次扩大——凡市区范围内需要盘活的国有存量土地以及新增建设用地中用于商品房开发的土地,都必须统一纳入政府土地储备库。土地使用权符合收购条件、土地使用权人未申请进行土地储备而擅自转让土地使用权及其地上建筑物、附属物的,有关部门不得为其办理审批和登记手续。[23]

  地方对土地储备制度的探索让中央(特别是1998年刚刚成立的国土资源部)欣喜不已。不过,相比以市场为主导的“上海模式”,国土资源部更欣赏以政府为主导的“杭州模式”。1999年6月,该部以内部通报的形式转发了《杭州市土地储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》(“青岛模式”与“杭州模式”大致相同),向全国推广杭州、青岛经验。此后,土地储备中心如雨后春笋般在各地纷纷成立。2001年,国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》(15号文)提醒地方政府,土地储备不仅仅具有盘活城市土地存量的功能,而且可以增强政府对土地市场的调控能力,因此其要求有条件的地方政府实行土地收购储备制度,坚持土地集中统一管理,确保城市政府对建设用地的集中统一供应,金融机构要依法对土地储备提供信贷支持。地方政府心领神会,积极行动,将土地储备推向了高潮——2003年时,全国土地储备机构已达1200多家,而到2010年,这一数字更是增长到了3000多家。[24](1998年《土地管理法》修改之后的建设用地市场,参见图表3-2)

  (三)制度变迁的原因

  一个让人迷惑不解的问题是,虽然中央政府是国有土地名义上的代表人,并且它也很明确地意识到了国有土地的财产价值,但自从国有土地使用权有偿出让以来,它并没有从土地的出让中获得太多的收入。[25]那为何中央政府坚持要关闭农村土地市场,并由城市政府统一出让建设用地呢?这一问题的答案是复杂的,我们需要综合考虑以下几个方面的因素。

  首先,从宏观层面来说,这与执政党对国内和国际局势的判断有关。在经历了大跃进、反右、“文革”以及1990年代前后的国内外种种政治运动和风波之后,执政党中央清楚地意识到经济发展对社会主义制度的巩固和国家长治久安的重要性。所以,1992年,执政党不但重新定义了“社会主义”——即提出“社会主义的本质是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕”,而且警告全体党员说“我国经济能不能加快发展,不仅是重大的经济问题,而且是重大的政治问题”。[26]尽管生产型政府或者说经营型政府的框架在毛泽东时代已经建立,但持续不断地以经济发展作为执政党和中央政府的执政目标是改革开放以后才发生的事情;

  其次,作为第一代领导集体的幸存者和第二代领导集体的核心,邓小平吸取了建国前30年的经验和教训,并没有将经济发展的希望寄托在重建“文革”前的计划经济模式上——或许邓并没有看过波普(K.R.Popper)在《开放社会及其敌人》一书中对社会发展的“乌托邦工程/零星工程”的讨论,[27]但我们可以推测,之前的政治经历让他深刻洞察到了浪漫主义乌托邦的危害性和人类理性认识的有限性;当然,他和支持者们也没有把国家工业化和城市化的希望寄托在乡村的包产到户和乡镇企业上——包产到户毕竟只是向小农经济的回归,而“游兵散勇”式的乡镇企业在1990年代也尽显颓势,[28]而是希望“进行以城市为重点的全面经济体制改革”——就如同他在1987年对前南斯拉夫官员所谈到的那样。

  邓所领导的中央政府无法为经济发展提供足够的资金——毛时代的政治动荡几乎已经将中国经济拖到了崩溃的边缘,但邓从农村改革的成功经验中惊奇地发现,只要给予民众和地方充分的自主权,发挥人们的主观能动性,发展经济并非一件特别困难的事情,而他和他的助手们所需要做的,仅就宏观层面来看,只有三件事情:第一,避开或者压制意识形态的争论,建立若干经济特区,不断开放沿海沿江城市甚至内陆城市,从而给那些支持他的地方大员们创造一个宽松的政治和经济环境;第二,改良(而不是放弃)毛时代留下的“政治指挥棒”,即将地方官吏的奖惩和激励标准从“政治挂帅”改为“经济挂帅”;第三,在经济发展领域,刻意维持一个弱势的中央,然后不断地向地方“放权让利”(比如实行“税收包干”体制,进行分税制改革,将国有土地的收益留给地方政府等等),保障地方可以运用自己的力量来大力发展经济和经营城市。

  再次,虽然1997年之前的耕地流失主要是由地方政府乱设开发区和农民发展乡村工业和建造宅基地共同造成的,但中央政府发现自己很难直接制止数亿农民利用土地从事第二三产业的冲动,而且它还担心农民集体土地直接进入土地市场可能会影响国有土地使用权制度的改革——1998年,全国人大常委会法工委警告说,

  由于我国的土地市场刚刚建立,政府管理土地市场的各项措施还不健全,加上前几年“房地产热”、“开发区热”造成大量的闲置土地,如果再允许集体土地进入市场,将又有大量集体土地变为建设用地,形成更多的闲置土地,国有土地使用制度改革也将难以进行。[29]

  于是,在保护耕地和支持国有土地资本化进而为地方经济发展提供必要资金的双重考虑下,中央政府不但断然拒绝了那些“可以允许农村集体建设直接进入土地市场”的建议,[30]而且在1999年发布行政命令,农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。…… 对现有各种以“果园”、“庄园”名义进行招商和炒卖土地的开发项目进行清理,按照“谁批准、谁负责”的原则,妥善处理存在的问题,对违反规定的,要追究有关当事人的责任,构成犯罪的,要移交司法机关追究刑事责任。在清理规范之前,各地要立即停止各类“果园”、“庄园”、“观光农业”等开发项目和用地的审批。[31]

  由此观之,虽然中央政府没有直接从国有土地的有偿出让中获得太多的经济利益,但在其看来,由地方政府垄断土地一级市场,既可以实现有效缓解耕地流失所带来的压力,又可以因为国有土地收益的增加而有效缓解向地方政府进行财政转移支付的压力,还可以实现中央政府对于土地市场的控制。因此,中央政府实际上在此一制度架构中获得了巨大的政治和经济利益,也因此一直在积极支持这一制度——国务院在2001年发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》中提出“严格控制土地供应总量是规范土地市场的基本前提。只有在严格控制土地供应总量的前提下,才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用,充分实现土地资产价值,提高土地资源利用效率”充分说明了这一点。

  

  二、为什么管不住

  

  1998年的土地管理制度变革在思路上是清晰的,逻辑上是完整的:为了避免同时跟地方政府和农民“作战”,中央政府首先关闭了农村的建设用地市场,将建设用地的供应权集中到地方政府手中;然后,由地方政府监管农民,遏制他们发展第二、三产业的冲动;最后,由中央政府通过土地利用总体规划和土地利用年度计划来控制地方。籍由这一套制度,中央政府一方面表达了其对于国家和民族高度负责的态度,但另一方面,也将传统的治理模式,包括指标式的管理,政治考评机制等等推向了极致。中央相信,通过严格的管理,所有的土地利用都将处于有效管理之中。然而,诚如我们今天所看到的那样,这一套号称世界上“最严格的土地管理体制”并不十分有效。

  首先,在耕地保护方面,1996年制定的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》提出“2000年,耕地总面积保持在12933万公顷(19.40亿亩)以上;2010年,耕地总面积保持在12801万公顷(19.20亿亩)以上。” 然而,到2000年,全国耕地保有量就减少到了19.2356亿亩,全国有19个省市提前10年用完了2010年的计划指标。2001年6月,全国耕地保护工作会议不得不把保有19.20亿亩的目标设定为2005年,然而2002年全国耕地保有量就只剩下18.9亿亩。2006年,这一数据又减少到了18.27亿亩(见下图)。严峻的现实迫使中央在2006年不得不提前修订已经无法实施的《1997-2010全国土地利用总体规划纲要》。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/66287.html
收藏