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翟国强:地方推进改革创新的法律问题与对策

更新时间:2013-07-30 22:43:36
作者: 翟国强  

  

  回顾近30多年来的改革创新实践,基本路径是地方进行先行先试的探索,摸着石头过河,等经验成熟后再进行权衡利弊,归纳总结,推广到全国范围。目前,一些地方在进行改革创新的实践中探索和积累了许多经验,也有不少成功的改革创新实践。在深入贯彻依法治国方略的背景下,各地方的改革创新实践需要妥善处理改革创新与法治建设之间的关系。

  

  改革创新实践中的主要法律问题

  

  1.通过立法推进改革创新的法律界限不够明确。

  随着社会的发展,越来越多的新情况、新问题需要通过法律进行规范。全国性立法制定程序复杂,出台时间长,而地方性立法相对较为灵活,能积极回应地方需求。不过由于《宪法》和《立法法》有关地方性立法权限和范围的规定不够明确,现实中,地方立法机关通过立法推进改革创新无所适从。

  实践中,有些地方立法照搬上位法只改动相关主体名称或简单对上位法做细化或解释,既浪费了立法资源,制定出的地方性立法也不符合地方实际,不具可操作性。如果地方立法大胆创新,提出新概念、新观点、新做法,又容易造成与上位法抵触的被动局面。如何准确界定地方立法创新的边界,既能保证地方立法灵活适当地回应地方改革创新需求,又能使得地方立法从内容到形式上不至于违反宪法所确定的法制统一原则,是地方立法进行改革创新面对的重要法律问题。

  2.国家层面法律的授权范围不够明确。

  改革创新需要在现有法律体系内进行,不能突破国家法律设定的界限。根据我国立法法的规定,全国人大可以授权国务院根据实际需要,对部分事项进行先行先试。经过实践检验,制定法律的条件成熟时,由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。因此国务院有权在一定程度上变通法律进行改革创新。但是对于有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项不得进行改革创新。

  根据第六届全国人民代表大会第三次会议决定,国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题,可以根据宪法,在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下,制定暂行的规定或者条例。但根据《立法法》第十条,国务院不得将该项权力转授给其他机关。该授权仅限于经济体制改革和对外开放领域,且不得抵触法律的基本原则。

  实践中,许多国务院及其发展改革部门批复的地方改革实验方案或规划中都大量涉及了文化体制、行政管理体制,甚至是政治体制改革方面的内容。比如,国务院常务会议通过的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中就专项规定了民主法制方面的内容,涉及人大制度、政治协商制度、司法制度等方面。这就需要对全国人大的授权进行明确,即,究竟授权决议中所指的“经济体制改革”领域的范围有多大。

  5.改革创新的推进机制有待理顺。 根据现有行政管理体制,改革创新的主导部门是各级政府的发展改革部门。作为改革推进部门,其职权范围是:承担指导推进和综合协调经济体制改革的责任,研究经济体制改革和对外开放的重大问题,组织拟订综合性经济体制改革方案,协调有关专项经济体制改革方案,会同有关部门搞好重要专项经济体制改革之间的衔接,指导经济体制改革试点和改革试验区工作。但是经济体制改革往往与文化管理体制、社会管理体制、行政管理体制,甚至是政治体制密切相关,受行政机关的职权所限,目前推进改革创新体制仅限于发展改革部门,在立法、司法和政治体制领域没有相应的衔接机制,导致目前推进改革创新在体制和机制方面存在一定缺陷。

  

  依法促进和规范地方创新的对策和建议

  

  明确地方立法进行改革创新的法律界限。根据我国现有立法体制,地方立法推进改革创新究竟有多大权限,在法律上并不明确。目前,解决界限不清的问题,需要根据宪法和立法法的相关规定,结合我国改革创新的实际需要进行研究。必要时可以由全国人大对立法法有关地方立法的权限问题出台专门的法律解释,明确界定地方立法进行改革创新的范围,消除地方立法机关的顾虑,为通过地方立法进行改革创新提供明确的法律依据。

  明确相关法律授权的范围。根据宪法和法律的规定,全国人大授权国务院对有关经济体制改革和对外开放方面的问题制定条例。但根据全国人大的决议,该授权的范围不够明确。为完善推进和规范改革的法律法规体系,应当对该授权决议进行研究,确定其范围。必要时可以提请全国人大对该范围进行明确。此外,全国人大曾就经济特区的立法权做出一系列授权决议,授权经济特区立法机关根据具体情况和实际需要,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规,在经济特区实施。这些授权决定同样不够明确。同样需要授权机关对于哪些领域立法属于中央立法保留的事项,哪些属于地方自主立法范围等问题进行法律上的明确界定。

  理顺改革创新的推进机制。目前政府部门中推进改革的机构是各级政府的发展改革部门,其职权主要围绕对经济体制改革创新的推动,而与经济体制改革相关的文化、社会、政治体制领域的改革方面缺乏体制机制上的保障,在机构设置上也没有对应的主管部门。而改革创新是一项系统工程,经济体制改革创新应当与其他领域的改革形成联动机制,才能有效推进改革创新。为了全面推进经济、政治、文化、社会体制改革创新,应当发挥各级党组织统揽全局的作用,在各级党组织中建立推进全面改革创新的协调机构,形成不同领域改革的联动机制。

  在法制轨道上推进改革创新。依法治国是宪法所确认的基本治国方略,任何改革创新都必须在宪法和法律范围内进行。因此,必须正确处理改革创新与依法治国的关系,不能简单的将法律理解为改革创新的障碍:实际上,法律对改革创新的规范不是刚性的规范,而是包含了内在的弹性机制。法律体系本身也设定了改变法律的程序,如果改革创新遇到法律上的障碍,完全可以通过法律规定的程序进行化解。如果一般法律层面不容易解决的问题,可以提高到宪法层面进行解决。但是一般的改革创新实践,应当用足现有体制内有效的法律资源,依法、有序、稳步推进改革创新实践。


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