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高军:权利保障视野的城镇化建设探析

更新时间:2013-07-26 19:22:16
作者: 高军  

  最终城镇化被扭曲成“房地产化”,甚至沦为一些地方政府暴力拆迁的借口。笔者相信这种担忧绝非多余,早在2008年,国土资源部颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》,提出“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”,即所谓的“增减挂钩”政策之后,地方政府遂利用这项政策作为以地生财的新途径,纷纷打着“城乡统筹”、“城乡一体化”、“新农村建设”、“旧村改造”、“小城镇化”等口号,各地纷纷上演了规模浩大的拆村运动,推出诸如“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等等政策,低价征收农民宅基地,甚至以暴力手段强拆民房,逼迫农民上楼,将农民的宅基地复垦,用增加的耕地换取城镇建设用地指标,由此导致了不少被拆迁人自焚惨剧以及与拆迁者暴力抗争等群体性事件。

  

  地方政府如此热衷于威逼利诱让农民集中上楼居住,根本原因还是地方政府的逐利需求,而不是为了让农民生活得更美好。以上现象被学界形象的称为“新圈地运动”,其实质是一种满足土地财政与开发商需要的侵民运动,目的是通过“侵占农民利益来填补城市政府深不见底的财政亏空”。 7政策制订者们几乎笃定都认为农民渴望住楼房,“政府父爱主义”、“政府包办一切”往往是很多官员头脑中的固化思维,城镇化过程中发生的很多强征农民土地、强拆农民房屋现象,往往还是打着“为农民好”的名义进行。可农民到底是如何想的呢?现实情况又是如何的呢?在目前的农村征地补偿机制下,农民是利益受损者而非受益者,相当一部分农民因为失地沦为贫困者,政府在城镇化中通过征地再出售获益最大,其作用只能是抬高房价,使中国的经济发展越来越畸形化、泡沫化,面对城市高昂的房价,很多“被城镇化”的农民境况不但得不到改善,甚至可能沦为背负高额债务的“房奴”。

  

  因此,必须警惕实践中出现运动式的城镇化,必须尊重农民的自主选择权。理由很简单:首先,从知识论角度出发,由于缺乏精确的、细致入微的信息,任何人、机构和团体都没有能力对复杂的社会进行全方位的规划和改造,试图按照人为的计划来大规模改造一个社会,结果往往是悲剧性的。斯科特对俄罗斯的集体化、坦桑尼亚、莫桑比克和埃塞俄比亚的强制村庄化的失败进行了研究,指出,在计划之初“他们特别相信,随着科学地掌握自然规律,人们可以理性地设计社会的秩序”,但是在这些国家市民社会如此软弱,这使得公民没有能力来抑制政府的行为,这些计划最终失败。[4]其次,必须承认每个人是自治的、深刻地了解其自身的利益并为之而奋斗的个体。“对于一个人的福祉,本人是关切最深的人;除在一些私人联系很强的情事上外,任何他人对于他的福祉所怀有的关切,和他自己所怀有的关切比较起来,都是微薄而肤浅的。”[5]康德指出,“人永远都是目的,而不能成为手段”,黑格尔指出,“法律的基本命令是:成为一个人,并尊重他人为人”。事实上,正是思想和生活方式的多元,才构成了丰富多彩的世界。任何人和机构不能以“集体利益”、“更高目的”这样的名义强迫别人,每个人的幸福由自己把握,国家必须尊重个人偏好及个性化的需求,尊重个人的选择自由。就城镇化而言,农民进不进城,不能依靠行政手段来强制,“为农民好”不能成为强制的理由,更何况所谓的“为农民好”往往也只是决策者认为的“好”,农民是理性人,是不是好要靠农民自己来判断,农民最清楚自己的需求——如果农民不想自己做地,只要政策允许且经济上有足够的利益,农民自然会流转农地,市场这一只看不见的手会自发的促成土地优化集中经营的局面。另外,农民有了钱在哪里生活会自己做出理性的选择,无需任何人替其决定。因此,必须去除政府父爱主义、“为民做主”的主客体际思维,城镇化进程中勿需政府包办一切,政府必须尊重农民的自主选择权,城镇化必须是农民自愿的选择,必须守住土地自愿流转这条底线,这条底线实际是权利底线,这条底线不仅关乎农民的尊严,更关乎农民的生存,如果被公权力所强行突破,将动摇社会稳定的基础。

  

  三、城镇化建设过程中必须保障农民平等的享有市民的权利

  

  城镇化并不是一个单纯的人口从农村到城市迁移的过程,如果在城镇没有就业支撑和服务保障,失去土地的农民将无法生存。因此,必须改变过去“要地不要人”的旧城镇化模式,通过以权利平等、社会进步为内容的各项配套改革,保障农民平等的享有市民的权利,实现从作为生产要素的劳动力城镇化向以人口、家庭为主的城镇化的转变,以此来实现人的城镇化,促进社会的文明与进步。

  

  1、保障进城农民的居住权。我国土地财政催生了房价的高昂,每年虽有上亿的农民进城务工,但其中绝大多数无法在城市购房落户,无法实现以家庭为单位的城镇化,超高的房价已经严重的阻碍了中国城镇化进度。笔者认为,解决城镇化过程中进城农民居住问题,必须通过市场的办法来进行,将希望寄托在政府大包大揽的保障房上是非常危险的,因为政府既无足够的资金和管理能力,也不可能准确的预见人口流动的方向和聚集地点。保障房很可能建成没人住,而有人愿意去住的,又可能在行政性分配过程中产生大量的寻租腐败。[6]城镇化过程中,一方面,必须降低房价,使房子回归居住的基本功能,另一方面,应当赋予农民土地所有权或至少允许农地直接入市交易,使农民获得资产性收入,完成资本积累,这样一方面可以进城买房,另外也可以促进其自主创业。

  

  2、保障进城农民的就业权。城镇化的基础是工业化,是工业发展到一定程度后,人口自然聚集的过程。当前很多地方的所谓城镇化,往往是一种以发展经济为名,行掠取土地利益之实的“人为城镇化”、“伪城镇化”,特征就是将农民的地征掉,一次性补偿一笔征地款,再将农民赶上楼。事实上,城镇化建设的关键就在于解决城市产业支撑的问题,没有工业化做基础的城镇化就是无源之水、无本之木。但是长期以来,政府一直以做大GDP为任务,采取的是“投资性拉动经济”策略,大搞各种基础设施建设,这种不顾产出的恶性投资导致经济效率低下,腐败现象日益严重,严重挤压了民生。由于大型国企、金融行业的垄断、房地产行业的畸形发展,使得大量社会资金和资源转向投机性行业,民营企业承担的税收过高,加上名目繁多的收费、罚款、行政审批、年审、检查等,民营企业不堪重负,民营企业日益被挤占侵蚀。可以说,中国近年来经济发展的过程,其实质是逆城市化的过程。目前城镇化建设,政府必须回归民生经济,完善企业经营的法治环境,改善民营企业的生存投资环境,逐步减少政府管制,打破金融行业与国企的行政垄断,让民营企业平等参与市场竞争,通过减税来鼓励创业,尤其是创办小微企业,让资金回归到投资实业的正途而不是蜂拥到投机性的房地产行业。只有民营企业得到长足的发展,才能创造更多的城镇就业机会。

  

  3、改革户籍制度,实现公共服务均等化。当前,我国户籍制度是限制人身自由的最大障碍,附加于户籍之上的教育、住房、工作、社会福利等的差异,无不是阻碍农民进城的绊脚石。进城农民由于没有城市户口,享受不了城市人的教育、医疗、养老等公共服务,甚至连买房、买车都受到种种限制。长期以来,农民进城打工所遗留的留守儿童、空巢老人、春运大迁徙等现象,都和这些限制有关,形成一个人性被撕裂的社会悲剧。要实现真正的城镇化,必须从人格上平等对待农民,让他们用最小的成本,实现做城市人的梦想。因此,必须取消户籍制度,让农民工享有与城镇居民同样的社会保障和社会服务,由此而产生的公共设施与服务的投资需求,通过财政改革来解决,不能以地方财政难以承受为名,继续保持歧视性的户籍制度,阻碍劳动力的流动。

  

  四、城镇化建设过程中必须保障农民的救济权

  

  当前,土地财政的格局已然形成且渐趋固化,尚未看出有根本变革的迹象,地方政府普遍负债累累,对土地财政已形成深深的依赖,在央地财政格局未作根本调整之前,仅靠党性自觉或上级的督察,无法阻止地方政府通过剥夺农民土地权利而牟利的强烈冲动。目前如何保障城镇化建设不被地方政府扭曲为强征、强拆的借口?如何保障农民的土地权利不被侵犯?近年来,实践中发生的一些因征地、拆迁权利被侵害的农民以死抗争的极端事件,往往都是当事人在穷尽了一切公力救济途径而不得之后才采取的。因此,为防止城镇化建设变形走样,必须畅通权利被侵害者公力救济的途径,加强对地方政府各种形式强制土地流转行为的监督,使农民有冤能诉,以此来对抗地方政府或村官的侵权行为。

  

  1、实现司法独立。法治国必为司法国,法院在民主多元社会中担当整合的功能,法官是公民权利和法律的维护者,司法必须独立是法治社会的一项基本的常识,“没有这种独立,就无法防止立法权力和行政权力的滥用,也不能防止强化行政权力的强制力量的滥用。”[7]目前,我国司法存在的一个重大缺陷就是独立性差,事实上依附于地方党委、政府,司法的地方化现象严重,其所造成严重后果之一就是遇到以地方政府为被告的案件,法院往往拒绝立案,这使得《行政诉讼法》的相关条款空转,公众求诉无门,往往被迫走上漫漫的“上访”之路,积累了社会矛盾,造成诸多严重的社会问题。因此,必须赋予司法机关独立的地位,保护公众的诉权,以此来限制地方政府乱作为。

  

  2、保障表达自由。在现代社会,言论自由对政府决策具有重大的作用,它可以汇聚分散在民间的智慧,弥补个人、政治集团知识结构上存在的盲区,从而有效的避免政府决策的失误。我国宪法虽然规定了公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威等自由,但在“稳定压倒一切”的思维模式下,公民行使这些宪法基本权利受到了较大的限制。在当前“维稳”模式下,基层为达成某种行政目的,往往不择手段,“维稳”往往在现实中已沦为“维腐”。[8]因此,必须果断的放弃“维稳”的思维,确立维权、维护法律的尊严就是最大的维稳的观念,以此观念为指导,首先,制订《新闻法》,去除新闻媒体的地方化,保障新闻自由,畅通体制内外的信息反馈机制;其次,放松对新兴媒体网络的管制,使基层的问题能得到及时的暴露,使上层能够倾听到来自民间的真实的声音,使网络成为反腐的利器和社会矛盾的减压阀;第三,放松对社会团体登记的限制,培育公民社会,使公民社会能发出自己的声音,以公民社会的力量来限制地方政府的乱作为。

  

  结语:

  

  我国的城镇化与西方历史上的城镇化过程主要存在以下差异:1、西方私有产权明晰,私有产权得到法律严格的保护,但我国特殊的农村集体所有的土地制度,造成农民土地权利的虚化,农民无法通过流转土地使用权、出卖宅基地及其上的房屋实现土地权利的资本化;2、西方不存在制度化的二元对立的城乡体制,公民享有居住、迁徙自由,但在我国二元对立体制下,附着于户籍之上的教育、社会保障等制度,使得农民仅仅成为进城出卖劳动力的“农民工”,而无法实现家庭的城市化,严重束缚了城镇化进程;3、西方有完善的市场化机制,城镇化是自生自发的市场所推动的,是伴随着产业变化的人口分布的自然变化过程,我国城镇化和土地财政、房地产行业纠缠在一起,地方政府在其中享有巨大的土地利差的利益,使得过程更为复杂,伴随着失地农民的抗争。笔者认为,依靠政府推动的城镇化进程,存在着巨大的经济、政治风险,历史经验告诉我们,举国体制的优势在于可以集中力量办大事,但问题是如果办了错事或在实践中走偏了方向,纠正起来亦会十分困难。避免城镇化风险的办法在于:政府应认识到开放社会中“人的无知”,即任何人、任何政府组成人员均存在着知识结构上的局限性,确立“治大国如烹小鲜”、“不以智治国”的理念,放弃政府包揽一切的思路,尊重自生自发的秩序,尊重人权、人的自主性,无为而治、顺其自然、因势利导。在城镇化建设的过程中,政府的主要任务是提高公共服务水平,创建法治政府,搭建要素市场平台,解除约束农民进城的束缚,保障农民土地权利,取消户籍制度,让人民自由流动,而城镇化的具体过程则应交给市场主体,由人的趋利避害的本性来用脚投票做选择。

  

  [参考文献]

  

  [1]吴松.防止城镇化挤压社会消费空间[N].中国经济导报2013-1-8.

  

  [2]王小乔.变革土地制度的时机已经成熟[N].南方周末2007-10-11.

  

  [3]盛洪.“强拆”并非城市化所必需[N].南方都市报2010-12-12.

  

  [4] [美]詹姆斯?C.斯科特.国家的视角[M].王晓毅译.北京:社会科学文献出版社.(点击此处阅读下一页)

本文责编:lizhenyu
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