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萧冬连:1978―1984年中国经济体制改革思路的演进——决策与实施

更新时间:2013-07-22 23:38:31
作者: 萧冬连  

  而对引进先进技术的热情,更不让他人。只是与许多领导人一样,要求太急。除了中央高层对改革的酝酿以外,改革的原动力还来自一些地方领导人的主动和群众的自发行动。这主要反映在农村政策方面,1977年11月,以万里为第一书记的安徽省委制定的“六条”,1978年上半年以赵紫阳为第一书记的四川省委制定的“十二条”,都是从“农业学大寨、普及大寨县”的传统思路之外寻找农业的出路。其基本精神都是要松绑,给生产队以自主权,给农民以经营自留地、家庭副业、集市贸易和多种经营的自由。而少数穷极的农民利用这种已经松动的政治空气走得更远,开始秘密地搞起过去反复批判过的“包产到户”,如有名的安徽凤阳的小岗村。尽管他们只是为了找一条生活出路,未必理解他们的自发行动与一场改革有什么联系。但这也说明,20世纪70年代末中国走上改革之路,具有深刻的内在根源。

  尽管改革在1978年已经酝酿成熟,中共十一届三中全会仍然可以认为是一个转折点,因为它以中央全会的权威形式确定了改革开放的方针。当然,更准确地说,许多问题的解决是在全会之前召开的36天中央工作会议上,邓小平的那篇著名的讲话《解放思想,实事求是,团结一致向前看》就是在中央工作会议闭幕会上作的。他在谈到中国改革的紧迫性时说,“如果现在再不实行改革,我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送”(21)。三中全会公报写道:“实现四个现代化,要求大幅度地提高生产力,也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑,改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式,因而是一场广泛、深刻的革命。”(22)

  

  二、放权让利:改革的最初思路

  

  中共十一届三中全会改革方针已定,但对改革的认识还很初步。中央工作会议的议题很多,思想路线问题、历史遗留问题和人事问题的讨论占去了大部分时间,关于经济体制改革问题的讨论没有充分展开,有关讨论是与讨论李先念国务院务虚会讲话连在一起的。从十一届三中全会公报及有关讲话看出,中央领导人最初的改革思路,可以归结为放权让利调动积极性的改革。全会公报指出,“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中,应该有领导地大胆下放,让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”,“充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性”。(23)这实际上重申了毛泽东1956年《论十大关系》关于“调动积极性”的经济哲学。怎么调动积极性?办法有两条:一是将更多的决策权下放给地方政府和生产单位;一是给予地方、企业和劳动者个人以更多的利益。邓小平把这称之为“经济民主”。这种放权让利的改革在1958年和1970年曾经进行过两次尝试。就“放权”和“让利”原则这一点说,三中全会的改革的基本思路同1958年有类似之处。但是,这一原则的应用范围大大扩大了:1958年改革的特点是中央与地方的行政性分权,而1979年以后则更加注重扩大企业的自主权;1958年改革主要在国有部门中进行,而1979年以后的改革大大扩大了范围,特别是在农村中进行并扩及到对外经济关系。(24)与调动积极性的经济哲学相一致,邓小平还提出了一个经济政策:允许一部分人“收入先多一些,生活先好起来”。这的确是一个大胆的政策,首次把利益驱动而不是“革命精神”作为经济发展的主要动力,以承认差距的方法来激励进取,增加财富总量,达到最终惠及全体的目标。这对崇尚平均主义的传统社会主义观念来说,是一个大胆突破。确如邓小平所说,这一个能够影响全局的“大政策”,就是这么一条,把人们积蓄已久的利益动机和致富欲望调动起来。不仅为经济发展注入了新的动力,而且成为经济改革的驱动力。

  中共十一届三中全会后的改革与此前改革尝试最大的不同,在于对市场力量的估计上。吴敬琏说,20世纪70年代末市场经济目标已经“初露端倪”。第一次正式提出这个问题,是在1978年国务院务虚会上。许多经济学家批评了要求消灭商品货币关系的“左”倾观点,提出应更多地发挥价值规律的作用。例如,孙冶方重提“千规律,万规律,价值规律第一条”;薛暮桥提出应当为长途贩运平反,要利用市场活跃流通等等。(25)李先念在国务院务虚会作总结时提出了“计划经济与市场经济相结合”的口号。这个口号显然是从陈云1956年的“三为主、三为辅”脱胎而来的。1979年2月22日,李先念在一次会议上说,他同陈云谈过计划与市场的问题。陈云同意“在计划经济的前提下,搞点市场经济作为补充。计划经济和市场经济结合,以计划经济为主。市场经济是补充,不是小补充,而是大补充。”他还说,“国内要竞争一下”。(26)当时对于市场经济和市场调节这两个概念往往是混用的。所以,这里所说的计划经济与市场经济的关系,和陈云3月8日在《计划与市场问题》提纲中讲的整个社会主义时期都必须有计划和市场“两种经济”的观点,(27)以及李先念在1979年4月中央工作会议提出的“以计划调节为主,同时充分重视市场调节的辅助作用”的口号,(28)其含义是相同的。邓小平为1978年12月中央工作会议闭幕讲话所准备的手写提纲,也有“下放权力,自主权与国家计划的矛盾,主要从价值法则、供求关系来调节”这一条。(29)1979年11月,邓小平在接见美国不列颠百科全书出版公司副总裁吉布尼等人时指出:“市场经济不能说只是资本主义的。市场经济,在封建社会时期就有萌芽。社会主义也可以搞市场经济。”(30)这些都是讲要在计划经济中引入市场调节和竞争。

  陈云率先提出的计划经济与市场调节结合的观点,对突破传统的单一计划体制具有重大意义,成为改革起步和最初方案设计的依据。三中全会以后,改革工作由新成立的以陈云为首的国务院财经委员会具体负责。在财经委下成立了四个调查研究小组,研究改革的具体问题。(31)这是中国经济决策引入咨询机制的开始。几个小组非常活跃,研究了许多问题。关于经济改革的方向,出现过三种设想:第一种设想,以中央各部为主集中管理,适当扩大地方和企业的权限,并在一定的范围内采取一些经济办法。第二种设想,在中央统一领导下,以省、市、自治区为主分散管理。第三种设想,根据社会化大生产的要求,主要采取经济办法、通过经济组织管理经济,实行计划调节与市场调节相结合,在国家计划指导下扩大企业自主权。在体制小组9月草拟的《关于经济管理体制改革总体设想的初步意见》中明确表示:“改革以采取上述第三个方案为宜”(32)。这是第一份关于改革总体设想的意见,虽然还没能提到决策层面。从中看出,在经济中引入市场机制的改革方向,在参与决策者中间一开始就很明确。

  1979年,经济工作进入调整阶段,4月中央工作会议确定扩大企业自主权、财政和外贸三个方面的“小改”原则。加上农业,改革实际上主要从四个方面起步:

  一、扩大国有企业自主权。企业改革是循着放权让利,适当引进市场机制以搞活企业的思路进行的。1978年10月,四川省委在省内6家企业实行扩权试点。三中全会后,试点单位增加到100个。1979年5月,国家经委、财政部等六个单位,在北京、天津、上海选择了8个企业,(33)进行扩大企业自主权的试点。许多地方和部门积极性很高,纷纷效仿。1979年7月,国务院连续颁布了扩大企业经营管理自主权、实行利润留成、开征固定资产税、提高折旧率和改进折旧费使用办法、实行流动资金全额信贷等5个文件。要求地方部门选择少数企业试点。1979年底,试点企业扩大到4200个。1980年6月又发展到6600个。约占全国预算内工业企业数的16%左右,但产值和利润分别占60%和70%左右。(34)扩权内容最重要的有两条:一是在利润分配上,给企业以一定比例的利润留成;二是在权力分配上,给企业以一定的生产计划、产品购销,资金运用的权力,以打破企业是政府机关的附属物,吃国家“大锅饭”的体制。其基本思路是希望把企业经营好坏与企业和职工利益挂钩,以调动企业和职工的积极性。

  二、放权让利的农业改革。中共中央关于加快农业发展的决定的25项政策,最重要的是两条:一条是尊重生产队的自主权和所有权。一条是大幅度提高农副产品收购价格,直接增加了农民的收入。前者是“松绑”,后者是“让利”。1979、1980、1981、1982年连续四年提价。四年间,农副产品收购牌价共提高24.5%,其中1979年一次提高21.1%。如果包括议价、加价和市场收购部分,农副产品收购价格总共提高41.6%,平均每年提高9.1%。(35)提价的范围和幅度都是建国以来没有过的。在给予生产队自主权和给予农民自由方面,其宽松度大大超过了以往。最初的政策底线有两条:一是坚持“三级所有、队为基础”的人民公社基本制度;一是保障国家对农产品的足额收购。在这个基础上,生产队有权选择自己的经营方式和责任制形式,自主安排生产计划;农民有经营自留地、家庭副业和进入集市贸易的自由。在继续实行统购统销的前提下,农副产品购销体制也开始松动:实行定基数和超购加价、奖售政策,缩小统购范围,减少统购、派购品种,恢复议购议销业务,同时恢复和开放了农村集市贸易和城市农贸市场。在农业内部,走出“以粮为纲”的旧轨道,大力发展多种经营,允许和鼓励农民在种植业乃至农业之外寻找脱贫致富的门路,国家通过增加粮食进口来支持农村产业结构的调整。

  三、在对外开放方面放权。相对于国内经济工作,邓小平对尽快打开对外开放局面给予了更具体的关注。1979年1月17日,邓小平邀集胡厥文、胡子昂、荣毅仁、古耕虞、周叔等5位工商界著名人士共商对外开放大计。正是因为邓小平的直接支持,由荣毅仁主持的中国国际信托投资公司于10月成立。7月,五届人大二次会议制定了《中华人民共和国中外合资经营企业法》,随后国务院颁布了其他有关法规,对外商来华投资、转让技术,在劳务费用、场地使用、税收、利润、生产经营的外部条件和自主权等方面给予一定的优惠待遇。7月,中共中央、国务院批转广东和福建两个省委的报告,决定对两省对外经济活动实行特殊政策和灵活措施,并在深圳、珠海两市试办“出口特区”,使之发挥靠近港澳,华侨多的优势,先走一步,加快发展。1980年5月,中共中央国务院正式确定在广东省的深圳市、珠海市、汕头市和福建省的厦门市,各划出一定的区域,试办“经济特区”。中央对两省特别是四个特区,在对外经济活动和经济管理体制试验方面给予了比内地更多的自主权。为适应对外开放的新形势,国务院着手改革对外贸易体制。通过下放进出口贸易经营权,打破外贸部所属公司独家垄断经营的局面,允许部分工业部门和生产企业经营进出口贸易,以调动地方政府、工业部门、外贸公司和生产企业的积极性。

  四、实行中央与省、自治区两级财政新体制。在中国这样一个大国,中央与地方的权力配置始终是改革必须面对的一个问题。这项被称之为“行政分权”的改革,就是将由中央掌握的计划、生产、资源分配、投资决策的部分权力和责任下放给省级政府,其核心是财权的划分。从1980年起,除北京、天津、上海3个直辖市继续实行“总额分成、一年一定”的体制以外,中央对各省、自治区实行了“划分收支、分级包干”的财政体制,改“一灶吃饭”为“分灶吃饭”。当年增加地方机动财力30亿元。(36)1979年经济进入调整阶段,财政压力很大,财政体制改革预设目标有两个:一方面希望扩大地方财权,为地方注入活力,调动地方发展经济的积极性;另一方面希望增强地方政府增收节支的积极性,承担起财政平衡的一部分责任,“在中央统一领导和计划下,各过各的日子”(37)。

  这些以放权让利,调动积极性为目的的改革,却从多方面引入了市场因素。农村政策的调整和农产品购销体制松动,城乡农贸市场恢复了很久没有过的繁荣和热闹。一些传统的集墟,如早市、露水集、夜市、夜交会、山会、古会、骡马大会等都得到恢复。一些城市如广州等地率先放开蔬菜和鱼类等鲜活产品的价格,市场供应很快丰富起来,人们担心的价格暴涨的现象并没有出现。扩大企业自主权的改革使试点企业开始关注市场。一些因调整缩减计划濒临困境的企业,通过寻找市场救活了,(38)一段时间,四川出现了“推销员满天飞”的现象,在同行业中引起了竞争。企业扩权改革对市场化的起动起了重要作用:企业获得产品自销权,使一部分生产资料开始作为商品进入了市场(点击此处阅读下一页)


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