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黄钟:宪法视角下的毛泽东与刘少奇

更新时间:2013-07-05 22:53:57
作者: 黄钟  

  

  在八二宪法中确立党在法下原则,是吸取了过去三十多年的历史教训。之前的中华人民共和国,由于党在法上,在政制上形成了一种阴阳体制:宪法规定的明面体制是 一套,权力运行的实际体制又是一套。在这种体制下,出现的极端事件之一,就是中国共产党的毛主席,打倒了中华人民共和国的刘主席。这一事件,凸显了党在法下之必要。

  

  一、1949-1959:确立独特体制的关键十年

  

  1. 党在法上体制之形成

  自1949年9月颁布中央人民政府组织法、《共同纲领》,至1959年毛泽东卸任国家主席,十年里,中国政制形成和发展出了一种独特的阴阳体制。《共同纲领》、五四宪法及其他宪法性法律所规定的明面上的体制是一回事,权力的实际运行又是另一回事。

  一是,中国共产党在整个国家机构中,迅速建立了自上而下的完整、严密、集权的组织体系。早在1949年11月,中共中央政治局就通过了《中共中央关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》。同月,《中共中央关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》要求:“凡党中央一切有关政府工作的决定,必须保证执行,不得违反。”

  二是,中共逐步在全国范围内建立起了严密的“党管干部”制度,而人大对重要人事的任免则成形式。在1951年3月28日,刘少奇在中共第一次全国组织工作会议上提出,“我们党除开管理我们党的干部外,对于非党干部的任免调配及其他问题,也必须发表肯定的意见,因此,对于非党干部也需要间接地或直接地予以管理”。1953年11月,《中共中央关于加强干部管理工作的决定》要求“逐步建立在中央和各级党委的组织部统一管理下中央及各级党委的各部分管干部的制度”。1955年1月,中共中央决定颁发中共中央管理的干部职务名称表,提出“今后,凡列入这一职务名称表的干部的任免和调动,均须报经中央批准”。该决定同时要求地方各级党委制定各自管理的干部的职务名称表,以便统一管理干部体制。

  三是,排他性地在军队、外交、情报等国家机关中自由发展中共党员,建立党的组织,若无党员或党组织的配合,任何国家机关都将无法正常运转。1950年7月19日, 中共中央《有关各民主党派组织活动的决议》要求,“各民主党派不在人民解放军包括公安部队在内的部队中及其军事机关、学校以及军事企业中发展党员”,在情 报机关、革命大学、旧人员训练班和使、领馆,“亦不进行组织活动”。而中共党员人数和党组织则迅速膨胀,在各级领导班子中占绝对高的比重。

  四是,国家的大政方针政府必须向中共中央请示汇报。

  “为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险”,1953年3月10日中共中央出台《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定(草案)》,要求:

  今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项,均须事先请示中央,并经过中央讨论和决定或批准后,始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题,均须定期地和及时地向中央报告或请示,以便能取得中央经常的、直接的领导。

  五是,自上而下建立起了同级中共党委领导政府的体系,而政府不能对中共党委发号施令。1953年毛泽东提出“大权独揽,小权分散。党委决定,各方去办”。一切重大问题都要由中共各级党委决定,对政府工作,中共各级党委普遍实行分口领导,将政府工作分为若干“口”,如工交口、政法口等,由同级中共党委的常委或分管书记负责。

  与此对比鲜明的是,政府对中共党委缺乏权威。财政部党组1955年1月11日关于目前税务干部中贪污盗窃国家税款情况给国务院并报中共中央的报告中,请求国务院将该报告批转各省市党委。1月13日,毛泽东批示:“这种请政府命令党委的观点是错误的,并且不止一个部如此,请作纠正。”1月17日,毛又批示:“由国务院向各省市委下达命令的办法不妥,此类内部命令,似由国务院与党中央联名下达为宜。”

  就这样,党在国家之上,形成了一套不见诸于宪法规定的、控制一切国家权力的机制。对于这种撇开宪法的做法,并非没有反对的声音。但是,这种声音在反右中被严厉地镇压下去了。

  2. 党在法上体制之强化

  在反右运动中,连“党政不分”,“以党代政”,“独揽用人权”等等,都被当成右派分子“通用的说法”。把党权约束在宪法之下的问题成了禁区。此后,党在法上的体制进一步强化。毛泽东的个人权威,也随之水涨船高。

  据薄一波回忆,1958年2月18日 毛泽东在中共中央南宁会议上说:政治设计院究竟在哪里?章伯钧说国务院都是拿成品,他不满意,他要有权参与设计。我们政治局委员可不可以有权参与设计呢? 过去这个五年计划,实际上是无权参与设计。我是主席,也没有参与设计。毛泽东还批评:有人想把大权揽过去,让党委搞点小权。这样就没有集中了。集中只能集 中于党委、政治局、常委、书记处,只能有一个核心。

  随后,周恩来在5月召开的中共八大二次会议上检讨:在经济工作中,有些重大问题没有及时地向中央请示报告,更没有经常地系统地向中央反映情况。周说,“毛主席是真理的代表”。

  1958年2月19日,中共中央办公厅印发毛泽东写的《工作方法六十条(草案)》(中发[58]84号文件)。“六十条”在毛生前没有公开发表。

  “六十条”明确了中共对政、军事务全面直接掌管。比如,要求“县以上各级党委要抓社会主义建设工作”,列有工业、手工业、农业等十四项。“县以上各级党委要抓社会主义工业工作”,又列有产量指标等十四项。“各级党委要抓社会主义农业工作”,也列有产量指标等十四项。

  “六十条”提出中共的领导原则:“大权独揽,小权分散。党委决定,各方去办。办也有决,不离原则。工作检查,党委有责。”所谓“大权独揽”,指的是“主要权力应当集中于中央和地方党委的集体”。“六十条”还说:“是否事事都要过问第一书记?可以不必。大事一定要问。”

  1958年6月8日,毛泽东对中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知稿做了批示和修改。按照通知稿,中共中央财经、政法、外事、科学、文教小组组长分别为陈云、彭真、陈毅、聂荣臻、陆定一。对组长人选,毛泽东未做改动。毛修改后的通知说:

  党中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组。这 些小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向它们直接做报告。大政方针在政治局,具体部署在书记处。只有一个“政治设计院”,没有两个“政治设计院”。 大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中 央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。(黑体字表示是毛所加改——引者注)

  这等于是在国务院、最高法院、最高检察院之上,另立一个“太上”机构。6月10日, 中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》。自此之后,国家的行政和司法机关,将原来向全国人大及其常委会负责并报告工作,改为了 向中共中央和各级中共领导机关负责。依葫芦画瓢的地方,比如在山西,中共山西省委领导成员明确分工,“有工业书记、农业书记、文教书记、财贸书记、政法书 记之称”;“各项工作都强调‘书记挂帅’,以体现‘党的绝对领导’。在组织工作中强化了党管干部的原则,实行省委及各级党委组织部门分级统一管理各系统干 部的制度”。

  在1959年4月二届全国人大一次会议召开前夕,中共召开了八届七中全会。毛泽东在全会上的讲话提纲里写道:“权力集中常委和书记处,我为正帅,邓为副帅。”邓,即中共中央总书记邓小平。毛完成了卸任国家主席后依旧能大权在握的制度安排。

  3. 统帅权的归属

  1949年9月27日通过的中央人民政府组织法规定,“中央人民政府委员会组织人民革命军事委员会,以为国家军事的最高统辖机关”;“人民革命军事委员会统一管辖并指挥全国人民解放军和其他人民武装力量”。9月29日通过的《共同纲领》又规定,“中华人民共和国建立统一的军队”,“受中央人民政府人民革命军事委员会统率”。

  这也就是说,统帅权并不授予任何政党或其他社会组织。1949年10月组织的人民革命军事委员会,其成员也不是清一色的中共党员,有一位军委副主席和6名军委委员的公开身份不是中共党员。

  可是在《共同纲领》生效之初,就出现了国家的军委和中共中央的军委并存的局面。中华人民共和国成立时,总政治部仍称中共中央军事委员会总政治部,1950年4月才改称中央人民政府人民革命军事委员会总政治部。

  国家军事工作的大政方针,也是由中共中央政治局和书记处决定。介入朝鲜战争就是例子。据《周恩来年谱》记载:1950年10月5日, 中共中央政治局会议讨论朝鲜战局和援助朝鲜问题,周恩来表示坚决支持毛泽东出兵朝鲜的主张。次日,周在党政军高级干部会议上指出:“现在朝鲜政府一再要求 我们出兵援助,我们怎能见死不救呢?党中央、毛主席决心已定,因此现在不是考虑出不出兵的问题,而是考虑出兵后如何争取胜利的问题。”10月8日,周代表中共中央赴苏会谈“抗美援朝和苏联给予中国军事援助及向志愿军提供空军掩护问题”。

  可见,在五四宪法颁布之前,就已牢牢确立了统帅权名义上归国家,实际上属于政党的成规。

  1954年9月20日通过的宪法,同样也没有把统帅权授予任何政党或其他社会组织,而是规定“中华人民共和国的武装力量属于人民”;“中华人民共和国主席统率全国武装力量,担任国防委员会主席。”

  宪法颁布八天后,1954年9月28日中共中央政治局做出《关于成立党的军事委员会的决议》,指出“中央政治局认为,必须同过去一样,在中央政治局和书记处之下成立一个党的军事委员会,来担负整个军事工作的领导”,并决定毛泽东任主席,彭德怀主持中共中央军委日常工作。

  五四宪法规定的国防委员会被虚化。1954年10月6日,彭德怀在关于军委直属的总参等部的称谓问题给毛泽东的报告中说到,“国防委员会则为咨询机关性质”。依照中共中央政治局和中央军委的有关决议规定,国防委员会被定性为“统一战线性质的组织”。

  1958年2月,中共中央办公厅印发的《工作方法六十条(草案)》中提出,“党委要抓军事。军队必须放在党委的领导和监督之下”。4月,中共中央发出《关于加强地方党委对军队的领导和密切地方党委同军队关系的指示》。7月, 中央军委扩大会议通过《关于改变组织体制的决议(草案)》,规定:“中央军委是中共中央的军事工作部门,是统一领导全军的统帅机关,军委主席是全军统帅。 国防部是军委对外的名义。军委决定的事项,凡需经国务院批准,或需用行政名义下达的,由国防部长签署。”这样,中华人民共和国国防部,成了中共中央军委的 一个执行机构。

  这也就是说,七五宪法规定的“中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量”,和七八宪法规定的“中华人民共和国武装力量由中国共产党中央委员会主席统率”,在1958年就已成为五四宪法之外的定制。

  对党的效忠进一步发展为对个人的效忠。1956年11月2日,在第二〇二师的军人俱乐部,彭德怀看到墙上挂的“军人誓词”第一条“我要在毛主席领导下……”,就说“这个写法有毛病”,“现在的军队是国家的,不能说只是在哪一个人领导之下。我们是唯物主义者。毛主席死了谁领导?”彭的看法并没有导致军人誓词的变化。1963年9月28日二届全国人大常委会修正通过的《中国人民解放军军官服役条例》规定,中国人民解放军“是在中国共产党和毛泽东同志领导下的人民军队”,军官必须“努力学习毛泽东思想”。

  从 体制的角度来说,毛泽东手握军权,不是因为他任国家主席,而是因为他是中共中央主席、中共中央军委主席。这种体制不仅违反了宪法,而且还存在严重漏洞。一 是五四宪法对国家主席和副主席职位没有党派限制,因此依宪也可选无党派人士及中共之外的任何合法政党之成员;二是中共中央军事委员会主席和国家主席两个职 务难以做到同时就任和离任;三是国家主席是中共党员时,不当国家主席却不辞中共中央军委主席。因此,在国家主席由于去世、辞职、罢免等原因缺位,由副主席 继任主席的职位,或国家主席因健康原因长期不能工作而由副主席代行主席职权,以及选举新一届国家主席时,都可能存在中共中央军委主席和国家主席或代行国家 主席的副主席在或长或短的时间里不是同一人的现象。(点击此处阅读下一页)


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