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应松年:完善行政诉讼制度——行政诉讼法修改核心问题探讨

更新时间:2013-06-27 10:06:44
作者: 应松年 (进入专栏)  

  

  在现代社会中,行政机关介入民事问题已越来越常见,对于民事权益问题,由行政机关登记、确认或确权,甚至有的纠纷交由行政机关裁决。由此引发争议或诉讼,实属正常。如果按照民事归民事、行政归行政思维方式,看似符合原理,但却会给当事人带来极大的不便。因此,应该设计一套符合法治理念的便民、快捷、有效的处理纠纷的制度。目前来看,对现有制度作根本性否定,抛开行政机关作出认定,让当事人直接提起民事诉讼,待法院作出裁判后,行政行为自行失效似乎难以推行。但完全按照现有安排,显然无法解决问题,因此考虑在行政诉讼中一并解决民事纠纷,建立一套行政附带民事的制度似更可行。《若干问题解释》第61条规定:“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”但此规定并未明确说明如何一并审理或解决,修改《行政诉讼法》应加以明确。可以考虑采用行政附带民事诉讼的方式,也可以考虑采用法院全面审理方式待查清民事争议后再对行政行为作出裁判的方式。有人可能会认为,两种争议放在一起,由从事行政审判的法官处理民事争议可能有一定的困难,对此可以考虑审理此案件的合议庭可以由行政案件的审判员和民事案件的审判员共同组成。

  (二)允许某些行政案件可以进行调解

  现行《行政诉讼法》规定,行政案件除了行政赔偿诉讼外,不得进行调解,当然也不允许双方和解。之所以作此种安排,主要考虑是行政诉讼的审理对象是行政机关或其他组织行使公权力的产物,不能由行政机关任意处分,即不容行政机关拿国家的权力资源来与他人做交易。换言之,行政诉讼不存在进行调解的可能。

  行政诉讼实践表明,这一安排过分强调了公权力不能任意处置的要求,同时有点理想色彩。事实上,在现代社会中,行政机关享有大量的裁量权,行政机关在作决定时常常有选择的空间。行政诉讼是一种解决行政争议的机制,既然是解决争议,就应允许双方互谅互让,由法院引导在法律框架内和平解决。同时,《行政诉讼法》明确规定原告可以申请撤诉,在行政机关认为行政行为违法或错误,改变甚至撤销了原行政行为后,原告认为达到了目的而申请撤诉,这事实上与双方互谅互让无异。因此,行政诉讼一律禁止不得调解既在理论上也在实践上站不住脚,《行政诉讼法》的修改应允许调解。

  不过,行政诉讼毕竟不同于民事诉讼,行政诉讼代表着公共利益,如果不设置一定的限制,允许行政机关不顾自己的权限和公共利益或他人利益而进行退让,反而会破坏法治。而目前一些法院在推行行政诉讼调解的时候,的确出现了不顾原则和法律进行调解的情形,这为我们在行政诉讼引入调解制度敲了警钟。故行政诉讼可以进行调解,但应作限制。只有在当事人有权处分的范围内才可进行调解,且不得违反法律规定,不得损害社会公共利益和他人合法权益,法院对双方的调解协议应该进行审查。

  (三)增设简易程序

  行政诉讼并没有像民事诉讼和刑事诉讼设置简易程序,而是一律规定行政案件由合议庭采用统一程序进行审理。作这一安排的主要考虑是,被告是行政机关,行政案件比较复杂,不适合采用简易程序来解决,

  不过,从行政诉讼的运作看,实践中的确存在着一些案件十分简单,争议的标的额小,没有复杂的事实和法律问题,采用简易程序由法官独任审判,不会影响案件的公正审理。如果对此类案件,仍采用普通程序审理,是对有限的诉讼资源的浪费,不符合诉讼经济原则。因此,要求行政诉讼设立简易程序的呼声渐多。

  客观而言,行政诉讼设立简易程序,并不是太复杂的问题。问题在于其适用范围。原则上,这一范围不能太宽,应只能适用于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件。

  

  四、加大对当事人的保护和救济力度

  

  对任何一种救济制度而言,救济的充分性、及时性和有效性都至关重要。否则,即使当事人胜诉,救济的意义也会打折扣。行政诉讼现有的救济安排也需要做出一定的调整,以适应发展的需要。

  (一)调整诉讼不停止执行原则

  对行政机关作出的具体行政行为,在当事人起诉后是否停止执行,是行政诉讼中的重要问题。如果规定停止执行,显然对原告更有利;相反,规定不停止执行,则偏向于保护行政机关。最终,《行政诉讼法》确立了原则上不停止执行的制度安排[7],将天平倾向了行政机关,不利于保护当事人的权益。

  实践证明,在很多情况下如被诉具体行政行为已获执行,公民、法人或者其他组织即使胜诉,已毫无意义或意义大减,达不到给予当事人救济的目的。因此,从保护公民、法人或者其他组织权益考虑,有必要变现有的起诉不停止执行为起诉停止执行。当然,考虑到公共利益和行政效率,可以设置例外情况,如涉及公共利益及第三人利益,或行政机关认为必须不停止执行的,行政机关可向法院申请,经法院审查同意,可以不停止执行。

  (二)完善行政诉讼一审判决方式

  现有的行政诉讼一审判决方式共有六种,即《行政诉讼法》最初规定的维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决,以及《若干问题解释》新增的确认判决和驳回诉讼请求判决。总体来看,现有的判决形式基本是以具体行政行为为中心的,对当事人的诉讼请求关注不够,更为重要的是,现有的判决形式无法满足当事人救济和司法实践的需要。

  因与行政诉讼的目的和定位不符,维持判决应予以废除,它所适用的事项可纳入驳回诉讼请求判决范围;现有的变更判决仅适用于行政处罚显失公正的情形,可以考虑适当扩大,对行政裁决、行政机关没有裁量权的数量确定等事项可由法院直接变更,以更利于保护当事人的权益;应增加阻止行政机关作出特定行为的判决形式,但应设置严格的条件。

  (三)加大法院对行政机关不履行裁决的执行力度

  强制执行虽是行政诉讼的最后环节,但对当事人获得救济十分重要。当公民、法人或者其他组织胜诉后,行政机关拒绝履行法院的裁判时,如何促使它履行,直接关系到行政诉讼的成效。

  现有的行政诉讼法主要规定了四种措施,对罚款和赔偿金,从行政机关的账户中划拨;按日对行政机关处以50至100元罚款;向相关机关提出司法建议;构成犯罪的,追究刑事责任。总体而言,现有的执行措施力度偏小,应当加大执行力度,这是学术界的共识。但对如何加大,却意见不一。有观点认为,应提高罚款的幅度,可提高至100元到500元;也有意见认为,法院可以将行政机关不履行法院判决的情况在公告中公之于众,通过舆论向行政机关施压;当然,也有人建议设置藐视法庭罪,对拒不履行判决、裁定,情节严重的,对该机关的负责人或直接责任人员以藐视法庭罪论,由行政审判合议庭直接作出。从可行性角度看,前两项建议被采纳的可能性较大。

  

  注释:

  [1]《行政诉讼法》第1条将维护行政机关依法行使行政职权列为行政诉讼的目的,已遭到各方的批评,予以摒弃已是共识。

  [2]日本等国家存在的机关诉讼等诉讼形式以监督为目的,但这些诉讼并不占主流。

  [3]参见应松年:《行政复议应当成为解决行政争议的主渠道》,《行政管理改革》2010年第12期;应松年:《把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道》,《法学论坛》2011年第5期。

  [4]《行政诉讼法》第12条第2款规定:“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”此规定为通过单行立法扩大行政诉讼受案范围提供了可能。目前,政府信息公开行政案件,正是通过《政府信息公开条例》的规定,纳入行政诉讼受案范围的。

  [5]参见《行政诉讼法》第25条,《若干问题解释》第19至22条。

  [6]目前,国内对起诉高等院校对学生的纪律处分、不发放学历学位证书应属于行政诉讼并无争议,不少法院亦在受理和审理此类案件。但国内曾出现起诉中国足球协会和中国篮球协会等案件无疾而终的情形,从而出现一些俱乐部因状告无门愤而退出的结果。

  [7]《行政诉讼法》第44条规定:“诉讼期间,不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的,停止具体行政行为的执行:(一)被告认为需要停止执行的;(二)原告申请停止执行,人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害社会公共利益,裁定停止执行的;(三)法律、法规规定停止执行的。”

  

  应松年,中国政法大学终身教授、博士生导师。

  来源:《广东社会科学》2013年第1期


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