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政党与20世纪90年代阿根廷和智利的高层腐败

更新时间:2013-06-26 21:30:20
作者: 维维亚娜·斯蒂恰娜  

  

  导论?

  

  在过去的20年里,世界上很多国家的公众都将政党视作最易受腐败影响的组织。有关腐败问题的文献证实了公众的这一观点。已有研究指出,政党与腐败之间存在着相互影响。一方面,政党和政党制度的特点影响(利于或抑制)腐败的发展;另一方面,腐败以利于自身不断繁殖的方式改变了政党的结构、功能和规范。?

  本文将研究政党与腐败关系的一方面,即政党影响腐败发展的方式。总目标是力图加深对“政党为什么及如何影响腐败水平”问题的认识。此处的“腐败”指:在为公共利益服务的过程中,附属于公职机构的权力或资源被滥用或使用不当的行为。利益并不一定是金钱,也可能是使官员(或他的家人,或政党,等等)处于一种比原来更好的物质条件之中的好处。本文主要关注政策制定过程中最高层次的国家管理机构的腐败行为。?

  本文主要关注了20世纪90年代阿根廷和智利私有化进程中政治精英的行为。两国展现了重要的相似性(在政府、宗教、经济发展、社会结构、法律传统和殖民地背景方面),但在腐败的程度上却存在差异。在阿根廷的历史上政治腐败无处不在,而智利却作为腐败水平相对较低的发展中国家的代表而引人注目,该国透明国际清廉指数的得分经常比其他拉美国家要高(也比许多发达国家要高)。[1]这引发了“如何解释该国在腐败问题上成为本地区的非典型形象”这一问题。本文力图通过关注政党来提供一种解答并将政党视为答案的一部分。?

  

  政党为什么以及如何影响腐败的发展??

  

  政党自身可能卷入或参与腐败。例如,它们可以利用自己在政治系统中的位置索取贿赂,或者进行交易,通过回报政治好处来换取经济支持。许多研究证明了政党腐败与政党经费之间的联系。无论是在发达国家,还是发展中国家,我们都发现了为支持竞选活动而将政府或个人资金转给政党的例子。?

  政党还可能在腐败中扮演更为隐晦但重要性丝毫未减的角色:它们促成了影响个体行为的激励和机会结构的形成,并通过此方法促进或阻止腐败。一旦在立法机构得到代表,政党会制定和颁布法律,以设法解决市民、商人、官员及其他政治和经济主体认为的不合适行为;它们还会提出监督和惩罚措施。就公共政策而言,进入立法机构的政党通常会负责批准支持政策执行的法律框架。通过这种方式,它们有权针对政府在执行政策时的行为建立相应框架。例如,它们可以对行政机构的权力施加限制,分散政策制定过程中的权力,限制决策过程中的自由裁量权[2];或者相反,它们会通过授权或其他办法增加行政权和自由裁量权。结果的指向很重要,因为,公共领域的腐败经常与决策权集中于少数行政官员手中紧密联系在一起。?

  另外,立法机构中的政党也能通过促使政府负责任为抑制腐败做出贡献。这通常通过议会对国家预算的控制、开展立法监督或通过立法机构与最高审计机构的合作来实现。为了监督政府行为,议员们通常被授权通过一系列监督机制(如质询、要求提供信息、成立特别委员会等)来收集有关政府活动的信息。在许多国家,议员们可以诉诸弹劾程序对犯有严重罪行的高官进行制裁(例如解除公职)。如果行之有效,立法监督有助于使政府行为更加透明、更负责任,从而增加发现和惩罚腐败行为的可能性。?

  在总统制(这正是本文所研究的国家的政府组织形式)内,政党履行自身职责、扮演立法角色的能力相应地与总统的影响力有关。总统的影响力仅部分地取决于宪法赋予的权力;其党派影响力,即总统面对他们所属的政党及政党制度时的影响力,也很重要。总统的立法权和党派影响力决定了他或她影响立法工作(包括各种控制着政策执行的规则的实施)的前景。例如,一个拥有强大党派影响力的总统(他或她是多数派政党的绝对领袖,党员在政党纪律约束下投票)也许在阻挠对行政机构进行立法监督、阻止不利法案的制定、以支持行政权的方式修改法规的内容等方面拥有给本党议员施压的能力。?

  制度化似乎是认识政党对腐败的作用的一个重要因素。有的学者主张,腐败与政党的制度化水平有关。这种关系产生于不同的机制。“制度化”意味着,除其他因素外,政党有相对发达的能够贯彻约束原则、控制行政和立法机构中本党党员的行为的官僚组织和领导群体。“制度化”还意味着,政党有较大的组织和经济自主性,相对不受外部环境的制约。一个独立自主的政党对外界经济支持的依赖性相对较低,能够较好地抵制外界的压力和要求。因此,我们可以认为制度化的政党较少参与违法活动。?

  亨廷顿强调有效的政党组织对减少现代国家中腐败发生机会的重要性。他认为,在制度化的公共利益替代分散的私人利益的过程中,强政党能够将各种社会力量联合起来,为身份认同和忠诚提供基础,这种认同和忠诚超越了狭隘的团体界线。与之相反,有的学者却认为组织良好的强政党会加剧腐败的扩散。伊夫·梅尼(Yves Mény)和黛拉·波尔塔(Della Porta)认为,此矛盾是非常明显的。有证据表明,腐败并不与政党的大小(党员的数量)或政党的组织力量相关,但却与政党加强自身授权及为其代表和政府组织牟取利益的能力有关。当政党占据公共行政机关并渗入公民社会时,腐败就会蔓延。这种对公共行政机关的占据减少了政治家和官僚之间的相互制约,增加了对政府资源的使用,并导致个人影响力网络的扩散,营造了鼓励为个人利益而利用公职的氛围。?

  政党制度化的程度通常与个人化的政治领导之间存在负相关关系。这一点在拉美表现得非常明显,在那里,是领导人充满个人魅力,行政机构力量强大,政党制度化程度低,通常缺少意识形态方面的凝聚力。对意大利和其他欧洲国家的研究表明,当政党失去其大部分民众和意识形态特征并接受一种极度充满个人主义和实用主义色彩的议案时,腐败往往会扩散。这也许是因为缺少强烈的意识形态上的忠诚度必然导致用来判定“何种行为是好的”参考标准的缺失。相反,那些对腐败更为包容的原则会得到发展。来自意大利的案例的证据还表明,如果腐败是普遍的,那么腐败往往会产生新的腐败。它能改变政党的结构、功能和道德标准。腐败的政党使自己的成员卷入非法活动之中。此类“非法行为”的社会化使秘密交易系统不断扩大。通过这种方式,政党内部和政党制度中反对腐败的道德障碍减少了,而对腐败的纵容则增加了。?

  有些学者将政党竞争视为阻止腐败的关键。权力实现转移和更替的可能性为政府在职人员提供了尊重法治的动力。在这种环境下,活跃的反对党能让公众得知滥用权力方面的信息,选民会在下次选举中替换掉那些对此负有责任的官员,因而腐败是有风险的。尽管如此,要实现对腐败的有效制约,政治竞争必须不仅仅是一种制度设计。它必须如迈克尔·约翰斯顿(Michael Johnston)指出的那样,高质而且真实,即它必须是数量有限的几个高度制度化政党之间公平、无共谋、确定的竞争,这些政党“与社会中那些重要的、长期存在的群体和利益集团有着紧密的联系”。关于政治竞争和腐败之间关系的经验性证据是混合的。以政治竞争为民主的一种指标的跨国研究显示,民主竞争对腐败水平的影响是非线性的(一种倒U型或J型关系)。专制国家的腐败程度比部分民主化国家要低,而充分民主化国家的腐败程度最低。对丹尼尔·特瑞斯曼(Daniel Treisman)而言,此模型反映了“民主制度运转良好需要相当长的时间”[3]这一事实。近期关于新兴民主国家的竞争的研究显示,包容的、健全的竞争对抑制腐败非常重要。它尤其与两个方面相关:其一,反对派必须积极监督政策的制定;其二,反对派必须提供能够替代执政党的可信的选举方案。而“政党之间共谋性协议的形式会加剧腐败”。政党之间的共谋暗中破坏了政党竞争,损害了对政策执行过程的积极监管,削弱了对政党参与腐败活动的控制。?

  可以说,迄今为止,关于腐败的文献尚未对政党与腐败之间的关系提供任何清晰的理论描述。多数证据来自一些个案研究。这些研究表明,政党与腐败之间存在相互影响,并且其中存在多种运作机制。笔者不准备提供关于已有理论和经验研究的综合报告。此类任务超出了本文的范围。但是,本文会扼要地介绍一些关于“政党对于腐败中存在的差异重要性”这一问题的主要观点。关于政党特征和腐败之间(例如,政党制度化和腐败之间)可能的因果关系和相互作用的方向,我们可以就此提出问题。使用一般的因果模型是徒劳的。因为,正如黛拉·波尔塔主张的,腐败对环境条件是很敏感的,同时它还会影响那些条件。这一事实导致很难就因果关系进行一般性概括并形成明确的结论。

  ?

  阿根廷、智利的腐败及政党的作用?

  

  1.阿根廷?

  在20世纪90年代的阿根廷,严重的腐败并不是什么新鲜事;即使自21世纪以来,腐败也并未从公共生活中消失。人们的普遍感觉是,腐败在梅内姆总统的两个任期内达到了惊人的程度。此阶段以一系列腐败丑闻著称,在推进私有化的过程中腐败现象频发。根据阿根廷国家副总检察长诺玛·比韦拉库来(Norma Bevilaqua)的观点,阿根廷所有的私有化都值得怀疑。新闻记者丹尼?尔·桑托罗(Daniel Santoro)认为,在私有化过程中,阿根廷官员向商人索要占合约总量10%的回扣;而据爱德华多·巴苏尔多(Eduado Basualdo)估计,被称为“回扣”的贪污或贿赂款项大约占私有化总费用的20%。巴苏尔多还认为,此类收取回扣的行为与私有化进程的多个方面相关,如资产的定价、中标者的选择和管理框架的建立等等。在私有化进程中出现腐败现象的同时,我们还发现,阿根廷的政策制定环境具有以下特征:权力集中、决策中存在大量自由裁量权以及国内问责薄弱。所有这些条件都增加了腐败的动机与机会。本文感兴趣的问题是:政党在此类情形中发挥了何种作用??

  我们可以通过考察政党影响支持私有化的法律框架的能力和实力来解答这个问题。在第一个任期内,梅内姆总统成功使议会通过了两个对其推行的结构改革至关重要的法案——《经济紧急状态法》和《行政管理紧急状态和国家重建法》(著名的《国家改革法》)。后一法案授权行政机构通过代表对一大批国有资产进行全部或部分私有化(以出售和转让的方式)并开展法案附录里所列的各项活动。行政机构在私有化进程的设计和执行方面被赋予了广泛的自由裁量权。《国家改革法》是梅内姆推行的大规模私有化规划的奠基石。根据此法案,议会将广泛的立法权力授予梅内姆总统,从而导致玛丽安?娜·利亚诺斯(Mariana Llanos)所说的“总统与议会相对权力的严重失衡”。?

  《国家改革法》授权行政机关对国家电信公司ENTel和水利公司OSN进行私有化。在两个案例中,行政机关享有大量的自由裁量权,并能通过行政命令就私有化的多数重要方面作出决定。由于《国家改革法》将规划和执行私有化工程的权力授予行政机关,因而政党对私有化进程的影响是非常小的。?

  与ENTel和OSN的案例不同,对国家石油公司YPF的私有化并未得到《国家改革法》的授权。这意味着政党有机会在议会中影响与私有化有关的法律框架。为了继续进行私有化,政府需要一项特殊法规来获得立法授权。这是一个非常难以完成的任务,因为正义党和反对党的多数人不支持将石油公司私有化的想法。行政机关被迫与产油省份的官员协商以获取他们的支持(以及那些与这些省级领导有密切联系的议员的投票)。梅内姆政权利用各种策略——与议员建立私人联系、监视议员的行动甚至威胁要依靠行政法令开展私有化等——给庇隆主义政党及其联盟党的议员施加了极大压力。议会刚刚通过关于私有化的授权法案,梅内姆就利用其否决权对该法案按照有利于增加私有化实施过程中的行政权力的方式进行了修正,将那些有可能限制自身决策权或者将行政行为置于外界约束和监督之下的条文统统否决掉。通过这一方式,梅内姆成功阻止了反对党和执政党对私有化的监督。尽管存在广泛抗议,但梅内姆对该法案中相关条文的否决并未被议会推翻。?

  根据权力的集中程度和行政机构享有的自由裁量权的大小,对YPF的私有化可以被视为一种介于ENTel和OSN两种极端之间的中间案例。在这个案例中,自由裁量权的减少和决策权分散程度的增加意味着采取投机和武断行为的机会和动机减少。但是,梅内姆总统等人仍然拥有重要的自由裁量权。例如,行政机构选择主导国际报价的银行时并未经过公开招标程序,梅内姆总统单方面设定了低于市场预期的价格。两个决定都是富有争议的,激起了反对派的批评以及对其背后原因的推测。(点击此处阅读下一页)


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