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高永平:代理人腐败是一切公共事业的毒瘤

更新时间:2013-06-18 19:54:35
作者: 高永平  

  

  如果每个人都仅仅管理自己的事情,世界上的麻烦就会少很多。但实际上这是不可能的,而且,越是复杂的社会,就越不可能。在远古时代,社会生活是以家庭或氏族为单位的,那个时候的公共事务比现在要少得多。但是,随着人类进入文明时代,我们需要处理的公共事务就越来越多。这是社会生活的本质所决定的。有些事务的性质决定了它必然是公共事务。这些事务的共同之处就是,它们具有较强的外部性。所谓外部性,就是说,有些事情的处置结果,并不仅仅落在处置者自己的身上,而是由社会上所有的人共同承担。比如,有人换了传染病,他的行为就会影响所有的人。这样的事情,就必须由某个人或者机构代表社会来处理。越是发达的社会,这样的公共事务就越多、越庞杂。公共事务的日益增多,是现代社会的宿命。

  在人类历史上,公权力的形式经过了游群、部落、酋邦和国家四个阶段。越往后,公权力所管理的事务就越多,对社会生活的影响力就越大。公权力必须有一个人格化的主体,也就是说,必须是由某个人或者某些人来加以行使。这些行使公权力的人,就是公共事务的代理人。从本质上说,这些人管理的是他人的事务。这是因为,尽管他也是其所在社会群体的一分子,但他所处理的事务的后果,是由该群体的所有成员承担的。比如,一个中国官员做出某个决策后使国家损失了1亿元,落在他个人身上的损失还不足1角钱。况且,如果这其中有腐败的话,他甚至可能因为这1亿元的损失而获得数百万元的非法收入。试想,当一个人的决策和自己的利益没有什么相关,甚至是负相关的时候(也就是说,决策后果越不好,他个人的好处就越多),一个人会采取什么样的行为?可以说,任何处在代理人位置上的人,都有天然的渎职和腐败倾向,因为他的行为结果和他的个人利益不相关或者呈负相关。因此,任何公共事务都面临着怎样约束代理人行为的问题。

  怎样解决代理人腐败的问题,是政治学的核心问题之一。人类有史以来的杰出思想家,对此提出了各种方法。有一个解决方法是最彻底的,但也是最无用的,或者说是根本不可行的。这个方法就是无政府主义。现在看来,无政府主义显然是不可行的。但是,无政府主义不可行,并不意味着无政府主义者的思想没有价值。无政府主义思想一直是国家主义思想的解毒剂,对威权至上的偏颇起着有益的矫枉作用。例如,当里根说"政府不是解决问题的途径,政府就是问题本身"的时候,他其实就是在表达某种无政府主义的理想。当中国无政府主义思想的鼻祖老子说:"圣人处无为之事,行不言之教"的时候,表达的也是同样的意思。无政府主义所提出的治理社会的方案虽然是不可行的,但它对政府本性的判断却是正确的。无政府主义认为,政府是一种"不必要的恶"。大多数思想家能够达成的共识是,政府虽然并非不必要,但仍然是一种"恶",因此是一种"必要的恶"。换句话说,社会事务是不能没有代理人的,但这些代理人具有天然的作恶倾向,因此我们必须对他们加以限制。

  在谈论对代理人所进行的限制之前,我们还必须回到本文的逻辑起点,即代理人是否必要的问题。不过这一次要讨论的不是整体上是否需要代理人的问题,而是哪些事务应该付诸代理的问题。或者说,是应该把哪些社会领域划归代理人管理的问题。其实,这是一个比限制代理人更为根本的问题。社会生活的领域非常广大,应该把哪些领域规定为公共事务呢?在不同的社会思想流派之间,这是一个相互抵牾最为激烈的问题。自由主义认为,只要是外部性不是特别高,社会自身能够自主运作的领域,都应该留给非强制性的社会组织或者个人来治理。但国家主义认为,世界上不存在没有外部性的事务,社会上所有的事务,都应该纳入政府管理的范围。这两种思潮之间的论战,其实从古希腊时期就开始了。例如,在其名著《开放社会及其敌人》中,卡尔·波普尔把国家主义思潮的源头一直追溯到了柏拉图。这两派之间的争论至今也没有一个结果。历史地来看,现代社会的社会思潮似乎是在自由主义和国家主义之间摆动。十九世纪以来,这种摆动已经进行过数次,目前的周期是由里根和撒切尔开启的,似乎还没有走到它的尽头。里根和撒切尔背后最重要的思想支撑来自哈耶克。当哈耶克出版《走向奴役之路》的时候,他还是不折不扣的少数派。这一波自由主义浪潮的高潮自然是苏东社会主义国家的崩溃。由此可以看到,对人类思想做出最终检验的,还是社会实践。

  自由主义和国家主义之间最为针锋相对的问题,莫过于怎样安排经济生活的问题了。正准确地说,这就是生产资料所有权的问题。在自由主义者看来,经济生活是一个外部性最低的社会领域,这个领域应该由社会自主管理,公权力不应置喙。而国家主义则有两个层面,它的第一个层面是国家对经济活动的积极干涉;它的第二个层面是生产资料的公有化。在现代社会,对经济生活的政府干预已经是各国的通例。这是因为,经济生活的某些方面,具有极高的外部性,比如财政政策、货币政策、福利政策、基础设施、社会福利、产品标准和环境保护等等。国家对这些领域,必须进行必要的干涉,否则就会出现像经济危机那样的恶果。但是,国家到底管到什么程度,却一直是一个争论不休的问题。自由主义在这个问题上的主张是"自由放任"。这种主张经过二十世纪早期的经济危机之后,已经不能完全成立。但国家对经济生活过度干预又走向了问题的另一面,即对经济活力的遏制。更为严重的是--这正是本文的论题--这为经济生活的管理者,亦即代理人,提供了大量的寻租机会。代理人用自己手中的权力,与其管理领域中的从业者的金钱进行交换--这就是最原始的腐败定义。代理人手中的筹码是什么呢?第一,他可以为行贿者降低审批和监管标准;第二,他可以把有限的经营机会给予那个给他行贿的竞标者。中国目前的腐败盛行的一个重要原因,就是政府对经济生活干预过多。

  国家主义的第二个层面是生产资料的公有化。将一切财产公有化的思想,从托马斯·莫尔撰写《乌托邦》的时候就开始了。另一个空想社会主义者康帕内拉,在其名著《太阳城》所描绘的,也是一个财产公有的经济制度。翻开当时的社会主义思想家的著作,满眼都是对财产私有的罪恶的挞伐。这一方面是因为社会主义者对平等的不懈追求;另一方面是,因为仅仅存在于人们的空想之中,他们根本无法知道,一旦财产成为公有,掌握财产的权力的暴虐,其实比资本自身的暴虐,不知道要严厉多少倍。托洛斯基就曾一针见血地指出:"不劳动者不得食,已经变成了不服从者不得食"。财产公有的现代极权制度,是比历史上任何专制制度都更残酷的制度,因为财产不在普通人的手中,当财产包括粮食的时候,没有财产就意味着没有生命。洛克之所以伟大,就是因为他在数百年前就认识到,人最珍贵的三种权利,就是对"生命、自由和财产"的权利。

  那么,从效率和清廉的角度,生产资料的公有制是否更胜一筹呢?前文提到,经济生产和经营基本上是一个外部性较低、内部性较高的社会生活领域。也就是说,生产经营者的经营效果的好坏,基本上是由经营者本人来承担的。这样的社会活动,最好还是交给个人和自发性的社会组织来承担。当然,国家代表社会,应该对私人所有的生产经营加以干预,但这种干预主要涉及生产经营中外部性较高的领域,如产品质量、劳工权利和环境保护等领域。对于生产经营活动本身,国家是不应该加以干涉的。换句话说,生产经营活动应该由生产经营者自我管理,而不应该认为地制造出一个代理人阶级出来。一个代理人管理的生产经营领域,必然是低效的和腐败的。道理很简单,当一个人的行为结果与自身的利益无关或者关系不大时,他必然倾向于用自己的代理人权力,去换来自己的个人利益,即使这种交换对其所代理的事业造成损失和灾难,他也在所不惜。比如,他进行原料采购时,考虑的可能不是原料的性价比,而是通货商给他的回扣的数量。再比如,在任命中层管理人员时,他考虑的不是候选人的能力和品德,而是其和自己的关系。这样,亲戚故旧和阿谀奉承之人往往会成为他的首选。在这样的管理者管理之下的企业的经营状况,可想而知。也许有人会说,我们不能就像监督政府官员一样监督企业管理者吗?可以,但是,放着提高生产经营效率的最强大动力--人的自利性--不用,反而求助于难如登天的社会监督,这不是舍近求远吗?其实,选择生产资料私有制的最重要原因是,它并不是一个必须公有的领域--它的外部性与国家安全、司法仲裁等领域的外部性相比,完全不可以道里计。

  于是,我们就面临了最艰难的一个问题,对那些不得不公有的社会事业,怎样消除代理人腐败这个毒瘤呢?这是问题是如此地艰难,以至于人类探索了数千年,才设计出了一系列制度来解决它。实际上,这个问题的最艰难的部分,并不是消除代理人腐败的具体措施,而是对代理人身份的认定。换句话说,在近代之前,人类是不承认公权力是姓"公"的。在当时的人看来,天下国家是君王的私人财产,他们治理国家,并不是"替"天下人治理国家,而是在治理他们的私产。在西方,维护这一想法的说辞是"君权神授",在中国维护这一想法的说辞是"普天之下莫非王土,率土之滨莫非王臣"。如果统治者甚至都不承认他的权力是管理众人之事的权力,他的任何行为都是在管理自己的家务事,消除代理人腐败这种说法就缺乏起码的逻辑前提。人类社会近代以来最伟大的思想成就和观念成就,莫过于大家在"天下者,乃天下人之天下"这一点上达成了共识。用政治学的术语来讲,就是"主权在民"原则的确立。自此以后,"家天下"的观念再也无法立足。在当代世界,即使是作为宪政模范的英国的君主立宪制度,也不时要承担"走向共和"的舆论压力。在中国,1911年辛亥革命之后,共和的概念已经深入人心,任何皇权复辟的企图都碰得头破血流。目前,为了维持一个实际上的皇权世袭制度,我们的邻国只能采取信息封锁和暴力镇压这两种办法,因为这是和世界潮流格格不入的。那么,在解决了"把代理人叫做代理人"这个问题后,怎样解决代理人腐败这一问题呢?

  首先要解决的,还是一个思想问题,那就是,既然是"代理",那么代理人的权力应该来自被代理人的授权。其次,代理人的授权并不是抽象的授权,而应该是实实在在的授权。换句话说,代理人必须是被代理人以真实的"表意行为"加以授权的。在公共事务中,因为被代理人众而代理人少,所谓"授权",其具体的形式就是选举。而且,被代理人不仅仅有授权的权利,他们还拥有"褫权"的权利,以政治学术语来说,就是"罢免"之权。在现实生活中,官员之所以腐败起来似乎忌惮,其最重要的原因是,官员的地位并不是来自民众的授权,而是来自上级的授权。孟德斯鸠说:"权力只对其来源负责",信哉斯言!而且,民众对腐败的官员还没有罢免权。有些官员,虽然其腐败已成为公开的秘密,但仍被带病提拔,这样的官员不继续腐败才是奇迹。因此,消除腐败的第一也是最根本的途径,是把公民的选举权和罢免权还给公民。

  消除代理人腐败的第二个办法,是代理人的任期制。任期制具有两个意义。其一,我们不能否认,有些人类个体具有超凡的能力和个人魅力。在马克斯·韦伯的权威来源类型中,其中一个类型就是"克里斯马"型权威。对于普罗大众来说,这些人的超凡能力就成为个人崇拜的基础。其实,很多超凡人物并非名副其实,而是有意识的宣传工作的成果。但是无论如何,民众往往会倾向于让这样的人终身执政。看看金日成去世后哭得死去活来的朝鲜民众,我们就能感受到个人崇拜的惊人魔力。这中间虽然有表演的成分,但我们不能完全否定真情实感的存在。从生理上说,每个人都不能逃脱老病的来临。一个年老的病夫治理国家,能有怎样的治理效果呢?其二,任期制可以防止裙带集团的出现。我们知道,大多数腐败行为是需要他人的配合的。如果代理人之间没有过硬的私人关系,腐败的阻力就会大得多。一个腐败分子,必须和其他的腐败分子形成攻守同盟,他才可以放开手脚腐败。博弈论中的"囚徒困境"说的就是这种情况。腐败分子之间结成"攻守同盟"的关系,是需要时间的。实行任期制,就是不给代理人建立攻守同盟的时间。其实,在中国古代的吏治制度中,就有这样的内容,即官员异地为官、定期轮换的制度。

  消除代理人腐败的第三个办法,是人民有批评和监督代理人的说话权。这里的说话权,不仅仅是口头说话的权利,还包括通过大众传媒和各种出版物说话的权利。人是社会的动物,对他人的批评和舆论的压力都是敏感的。把代理人的行为置于民众的批评和监督之下,他再腐败,就会承担巨大的心理压力。况且,舆论监督其实是对代理人的保护行为,(点击此处阅读下一页)


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