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郑春燕:“隐匿”司法审查下的行政裁量观及其修正

——以《最高人民法院公报》中的相关案例为样本的分析

更新时间:2013-06-14 23:52:26
作者: 郑春燕  

  

  【摘要】从形式上看,在《中华人民共和国最高人民法院公报》刊载的行政案例中,人民法院很少运用滥用职权”标准和“行政处罚显失公正”标准来对行政裁量进行司法审查。然而,人民法院立基于裁量二元论,通过将与裁量有关的争议置于事实或法律问题的范畴,借助其他审查标准实现了对行政裁量的审查。与此同时,在对所谓的事实或法律问题进行审查时,人民法院遵循的却是基于裁量一元论的判断过程审查模式。对审查标准与审查强度内在矛盾的揭示和剖析表明,裁量一元论在事实层面具有存在空间以及在理论层面具有证成可能,从而为《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2项第5目的修改指明了方向。

  【关键词】司法审查;行政裁量;裁量二元论;裁量一元论;审查标准;审查强度

  

  由于行政裁量权扩张已是不争的事实,因此如何有效规范行政裁量权的行使就成为行政法学界和司法实务界关注的重要课题。虽然近年来行政机关通过制定裁量基准的方式对行政裁量权的行使进行了制约,但人们仍然期盼司法审查能成为监督行政裁量权适用的主要机制。[1]《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第54条第2项第5目规定的“滥用职权”标准和第4项规定的“行政处罚显失公正”标准,正好彰显了这种立法预期。

  从司法实践看,人民法院适用“滥用职权”标准和“行政处罚显失公正”标准的情况似乎并不令人乐观。2005年,笔者曾以浙江省台州市中级人民法院为调查对象,收集过该院行政审判庭2004年度的全部二审行政判决书。在该院当年作出的134份行政判决书中,没有1份涉及对行政行为是否构成滥用职权的判断;另有7份行政判决书中出现“行政处罚显失公正”的争议,1份判决行政机关败诉;两者之和仅占总判决数的5.22%.[2]鉴于当时调研对象的个体性、调研年份的久远性,为确保研究基础的客观和全面,笔者以文献分析的方法,对《中华人民共和国最高人民法院公报》(以下简称《最高人民法院公报》)自1985年创刊以来至2012年5月总共187期上刊载的76份行政裁判文书进行了细致的梳理。[3]

  在这76份行政裁判文书中,出现“滥用职权”概念的合计有7份。其中,原告或上诉人主张被诉行政行为“滥用职权”的判决书合计有4份。[4]通过对判决书内容的细致梳理可以发现,在前3个案例中,原告或上诉人将“滥用职权”等同于“违反法律、法规”、“无法律依据”、“越权办案”,这显然是对《行政诉讼法》第54条第2项第5目“滥用职权”标准的误读。在第4个案例即“焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案”[5] 中,虽然原告从行政裁量权行使的层面,指出被告“对不服处罚决定而申辩的原告加重处罚,是滥用职权违法行政”,但一、二审人民法院只是从“程序违法”和“法律适用”的层面进行了分析,并未对行政裁量是否构成滥用职权作出回应。在另外3份人民法院主动认定被告或被上诉人的行政行为构成“滥用职权”的案例中,[6] 将“超越职权”行为视为“滥用职权”的行政判决书有2份。仅在“王丽萍诉中牟县交通局行政赔偿纠纷案”[7](以下简称“王丽萍案”)中,人民法院从“不符合合理、适当的要求”之层面诠释了“滥用职权”的内涵。

  相较于“滥用职权”标准,人民法院适用“行政处罚显失公正”标准的情形似乎更为“惨淡”.在《最高人民法院公报》刊载的76个行政案例中,出现“显失公正”概念的行政判决书仅有2份。[8]其中,“丰浩江等人诉广东省东莞市规划局房屋拆迁行政裁决纠纷案”中的原告,将“显失公正”用于指责房屋拆迁的评估价格不合理,显然不符合《行政诉讼法》第54条第4项“行政处罚显失公正”标准的立法原意。在“博坦公司诉厦门海关行政处罚决定纠纷案”中,原告虽然从行政处罚的层面指出“显失公正”的问题,但人民法院并未对此予以回应。[9]

  至此,我们可以从形式上得出如下结论:《最高人民法院公报》自1985年创刊以来,人民法院真正运用“滥用职权”标准和“行政处罚显失公正”标准审理行政裁量的公报案例仅有1例。微量的统计结果,似乎勾勒出一幅我国行政诉讼很少审查行政裁量的图式。可是,这是我国行政裁量司法审查的真实现状吗?

  

  一、行政裁量审查:“隐匿”于其他标准之下的审查现状

  

  如果我们将目光移到“滥用职权”标准和“行政处罚显失公正”标准之外,以“裁量”作为关键词进行搜索,那么就会发现初步的形式结论实有修正之必要。在《最高人民法院公报》上刊载的76份行政裁判文书中,明确提到裁量的案例除“王丽萍案”外,还有“黄金成等25人诉成都市武侯区房管局划分物业管理区域行政纠纷案”[10](以下简称“黄金成案”)和“肇庆外贸公司诉肇庆海关海关估价行政纠纷案”[11](以下简称“肇庆外贸公司案”)。这就引起了笔者的好奇,舍弃“滥用职权”标准和“行政处罚显失公正”标准,人民法院该怎样面对后两个案例中的行政裁量呢?

  (一)“黄金成案”:人民法院以“主要证据不足”标准审查行政裁量

  该案是黄金成等25人不服四川省成都市武侯区房地产管理局将其居住的“中央花园清水河片区”划分为5个物业管理区域的行政行为而提起的诉讼。原告认为被告行为违法的理由有三:(1)“中央花园清水河片区”的物业管理正常,没有重新划分物业管理区域的必要;(2)被诉行政行为没有法律、法规依据,属超越职权;(3)整个“中央花园清水河片区”的公共设施、设备和娱乐活动场所,如配电房、变压器、供水系统及门球场、网球场、活动中心等,都无法分割。把“中央花园清水河片区”重新划分为5个物业管理区域,是人为地制造矛盾,是对广大业主利益的侵害。

  与原告第3项主张直接相关的法律依据是2007年修订的《物业管理条例》第9条第2款之规定:“物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定”.

  对此问题,一审人民法院认定:被告四川省成都市武侯区房地产管理局实施被诉行政行为时,依据“中央花园清水河片区”建筑物规模较大、分属两个社区、不同时间建设的物业区域相对独立等事实,考虑了业主自主管理的不同愿望、物业区域的配套设施、社区居委会的管理活动等因素。上述事实证明,四川省成都市武侯区房地产管理局实施被诉行政行为的动机符合法律授予其行政权力的宗旨。由于被诉行政行为是建立在正当考虑的基础之上的,行为的内容合乎情理且具有可行性,因此其符合行政行为合理性原则。然而,对于一审人民法院的这一认识,二审人民法院显然有着不同的看法。针对上诉人(即一审原告)的第3项主张,二审人民法院提炼出的争议焦点为“武侯区房地产管理局提交的证据,能否证明其对‘中央花园清水河片区’所作的物业管理区域划分的行政行为合法”.遵循这一思路,二审人民法院的法官认为:根据《物业管理条例》第9条第2款的规定,四川省成都市武侯区房地产管理局在划分物业管理区域时,应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。在该案诉讼中,武侯区房地产管理局没有以证据证明其在对“中央花园清水河片区”进行物业管理区域划分时考虑了除物业管理用房以外的其他共用设施设备等因素。物业管理区域内共用设施的调整和分割属于重大事项,应由业主大会讨论决定。由于物业管理区域的划分不可避免地涉及共用设施的调整和分割,因此,该项行为的实践必须通过业主大会的讨论才能决定。如果在划分物业管理区域时不考虑共用设施设备的权属、使用和维护等因素,那么就可能对业主的合法权益造成损害。因此,四川省成都市武侯区房地产管理局作出的划分“中央花园清水河片区”物业管理区域的通知,不符合《物业管理条例》第9条第2款的规定。据此,二审人民法院撤销了一审人民法院作出的判决,责令被上诉人四川省成都市武侯区房地产管理局依照法定程序重新划分“中央花园清水河片区”的物业管理区域。

  (二)“肇庆外贸公司案”:人民法院以“适用法律、法规错误”标准审查行政裁量

  该案是广东省肇庆市外贸开发公司不服被告肇庆海关以合理方法估算货物成交价格后作出的《代征缴款书》和《估价告知书》而提起的诉讼。肇庆海关按照《海关审定进出口货物完税价格办法》(以下简称《海关审价办法》)第7条和第11条的规定对原告货物估定完税价格。在该案中,被告认定原告申报的货物成交价格及相关资料存在多处矛盾和瑕疵,遂依照《海关审价办法》第7条和第11条的规定使用合理的方法估定了完税价格。

  针对被告使用的“合理方法”,原告提出两项异议:(1)被告未按照《海关审价办法》第7条第1款规定的顺序执行几种估定完税价格方法,而是直接适用所谓的“合理方法”;(2)被告所估定的价格是武断、虚构的。前者涉及被告估价方法的选择程序,后者关系估价内容本身的合理性。

  对此,一审法院广东省肇庆市中级人民法院认为,肇庆海关在依次排除《海关审价办法》第7条规定的各种估价方法后,参考其他口岸同型号集成电路的进口价格,并充分考虑了广东省肇庆市外贸开发公司的利益,以相同规格型号产品的实际成交价格资料作为基础,采用合理方法估定完税价格,其估价的程序合法,并且未超出行政机关自由裁量权的范围。

  然而,二审法院广东省高级人民法院将此争议概括为“肇庆海关使用合理方法估价,是否违反《海关审价办法》第7条的规定”.据此,广东省高级人民法院对此争议焦点的审查侧重于被上诉人是否遵循了《海关审价办法》第7条规定的估价方法选择顺序。广东省高级人民法院指出,在依次排除前4种估价方法后,肇庆海关以其掌握的国内其他口岸相同型号规格产品的实际进口成交价格资料为基础,采用合理方法进行估价,符合《海关审价办法》第7条第1款规定的程序。而对确定选择合理方法估价后,肇庆海关是否考虑了合理的因素实施估价,广东省高级人民法院并未全面展开审查,仅在判断被上诉人未违反《海关审价办法》第11条规定的估价原则之后得出了“未超出行政机关自由裁量权的行使范围”的结论。换句话说,二审人民法院主要是根据“适用法律、法规错误”的标准来对行政裁量进行司法审查的。

  对“黄金成案”和“肇庆外贸公司案”的分析揭示,即便未运用“滥用职权”标准和“行政处罚显失公正”标准,人民法院仍然会根据其他标准对行政裁量进行司法审查。事实上,考虑到行政裁量问题涉及合理性的审查,[12]如果以“合理”一词作为关键词考察《最高人民法院公报》中人民法院对行政裁量进行司法审查的情况,那么也可以发现4个相关的案例。[13]在这4个案例中,除“陈宁诉庄河市公安局行政赔偿纠纷案”[14] 直接涉及对庄河市公安局交通警察大队事故处理措施是否妥当的判断外,在其余3个案件中,人民法院对“合理”问题的审查都是通过对作为案件依据的、类似“取之有度”、“上下班途中”或“与国家名称相同或者近似的标志”等法律概念的解释完成的。亦即,人民法院是借助“适用法律、法规错误”标准来审查行政裁量的合法性的。

  

  二、行政裁量“隐匿”审查的根源:裁量二元论

  

  一方面是当事人或人民法院对“滥用职权”标准和“行政处罚显失公正”标准的误读,使立法预设的行政裁量审查标准在司法实践中被束之高阁;另一方面却是人民法院对行政裁量的审查大量隐匿于其他标准尤其是“适用法律、法规错误”标准之下。对于前者,笔者曾经撰文指出,“‘滥用职权’一词惯常的贬义评价”和“是否构成‘滥用’的强烈主观评价色彩”,[15]导致人民法院远离“滥用职权”标准。接下来的问题是,“隐匿”司法审查下的行政裁量观及其修正---以《最高人民法院公报》中的相关案例为样本的分析人民法院对行政裁量的司法审查为何能借助其他审查标准来完成?

  (一)裁量二元论下的司法审查标准

  如果要从理论上回答上述问题,那么就不得不追溯到行政法学基础理论对行政裁量含义的界定。就我国而言,虽然行政法学起步较晚,但新中国成立后的第一部行政法学教材就给行政裁量下了定义:“凡法律没有详细规定,行政机关在处理具体事件时,可以依照自己的判断采取适当的方法的,是自由裁量的行政措施”.[16]以“自由”定位行政裁量,揭示了作者对西方国家古典裁量理论的学术传承。[17]之后出版的教材,基本上沿袭了第一部行政法学教材对行政裁量含义的界定,并保留了自由裁量的称谓。例如,有学者认为:“自由裁量权指行政机关的自行决定权,即行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权”.(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《法商研究》2013年第1期
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