行政体制已经不适应城镇化发展

当前，城镇化发展迅速。行政体制没有充分反映城镇化的现实需求，表现在以下方面：

一是设市标准已有20年未进行修订。1986年经国务院批准颁布了设市标准。试行6年后，国务院于1993年5月颁布了新的设市标准，全国掀起了整县设市的热潮。中央、国务院担心这会冲击我国地方以县制为主要特色的传统行政管理，同时也担心整县改市带来虚假城镇化问题，于1997年作出了暂停审批县改市的决定。之后，撤县设市一度遇冷，如2007～2009撤县设市为零，2010年有3个获批。

1993至今，恰是我国城镇化发展最快的阶段，新的城市现象、城市问题不断出现。1997年暂停审批县改市的一个决定就是20年，各方面反映强烈。如果说1993年进行设市标准重颁，是因为1986年的部分标准需要进行修订，尚属较小修补，那么20年后设市标准则需要在1993年的标准进行根本的重修。

二是城市数量变化不能反映城镇化率提升的现状。2000年我国城镇化率36.2%，城镇人口4.6亿人。到 2010年达到47.5%，城镇人口大约是6.3亿。这十年间，城镇化率提高11.3个百分点，平均每年提高约1.13个百分点，城镇人口增加1.7亿人。 但另一方面来看，城市数量不增反降。2000年建制城市数目由663个减为653个。其中一个原因是在这十年间，一部分县级市变成市辖区。如果把市辖区也算作一个“城市”，整个城市数量则从1450个上升为1506个。

三是城镇设置中出现一些突出问题没有得到应有重视。例如地级市的存续问题。地级市源于上个世纪80年代初，截至2010年末，中国有283个地级市。地级市设立初衷是希望发挥城市带动作用，促进城乡一体化发展。但在实践中，由于“城市偏向”，部分地级市的存在反而扩大了城乡差距、增加了行政成本、降低了效率。又如所谓“镇级市”问题。2008年底，我国小城镇镇区人口超过10万人的镇有152个，其中人口在10万-20万达到小城市规模的镇有142个，人口在20万-50万达到中等城市规模的镇有9个，镇区人口规模最大的镇是东莞市虎门镇已达57万，完全是大城市的人口规模。但现有的规划文件却未能反映这种变化的需求。

此外，城市与市的内涵与统计标准混乱且不科学、上下职能对应造成的城镇内部机构设置低效、无效等现象都非常突出。

适应城镇化发展的行政体制改革的若干设想

1.应增加城市数量

目前我国有城市658个。根据城镇化发展的需要，应设立分类标准，分批次进行审批，稳步新增设市数量。一种可能性是，到2020年或更长远一点时间，将城市数量逐步增加到3000个左右。其中包括已有各类建制城市658个；非建制市的地级行政区划的中心城镇可以设为城市，总数约50个；非建制市的县级行政区划的中心城镇，其中有2000个可以设为城市；边境口岸城镇中有73个，可以考虑设为城市。

2.要推动一批特大镇成为小城市

县辖市是未来中国特色城镇化最具潜力的组成部分。在培育县辖市方面，要立足不同地区发展实际，制定分类方案，积极稳妥地加以推进。在东部沿海的浙江、江苏、山东、福建、广东等地的部分县（县级市）可以选择2～3个这样的特大镇；在中西部地区可以在县（县级市）中可优先选择除县城之外的1个这样的大镇、特大镇，作为小城市培育对象。从浙江等地的经验来看，可以分别制定3年行动计划、5年发展规划、15年远景目标规划，将小城市培育与完善省、县城镇化体系有机结合起来。

要通过全面放开这些城镇户籍的办法，加快人口向小城市进一步集聚。以改善基础设施与公共服务为突破点，增强小城市的公共服务能力、提升它们的公共服务水平。实施产业集群发展战略，做大做强特色产业，增强小城市的产业支撑能力。

3.探索撤销地级市实施省直管县的体制

中国土地辽阔，各地政治、经济、文化差异巨大，地级市的情况极其复杂。对于一省之内县（区）较少的县，可以先行改革试点，推进“市县分置”。县由省直管，市只管理城区本身。处于省、县之间的地级市逐渐虚化最终撤销。

对于面积较大（比如超过20万平方公里）、地级市数目较多（比如超过15个以上），或者县的数目较多（比如在100个以上）的省，考虑到省直管县有难度，可以保留一些地级市，待条件成熟时逐渐撤销。如四川省有159个县（市），就可以采取这种办法。

对于具有特殊地形的省，仍然可以保留一段时间地级市的建制。如甘肃区域面积43万平方公里，其版图过于狭长，保留地级市的建制对于县的发展有一定必要性。

对于一时还不能撤销的地级市，可以设想通过机构精简、下放权力等办法，缩小地级市的规模，而将相应的职能转移到县（市）一级。

4.考虑适当增加省与直辖市

内地31个省（市、区）平均面积30万平方公里，比英国大，比德国与日本略小，与意大利基本相当。也就是说，内地省（市、区）的面积基本上都相当于英国、德国、意大利这样的国家。美国与中国国土面积相当，其州的数目超过50个。相比较而言，中国内地省（市、区）的数目刚过30个。

从我国实际国情来看，适当增加直辖市，有利于划小省（市、区）的面积，有利于优化行政层级和行政区划设置，并有利于实行省直管县。这些直辖市的可能性来源有三：一是目前已有一批副省级城市，其中一部分可以成为直辖市。二是在国家战略规划中，承担着区域中心城市功能的城市。三是其他具有战略意义并且具备人口集聚可能性的区域中心城市。

5.积极探讨城市群治理体制

中国的城市群正在发育、壮大的过程之中，参照国际经验，对城市群进行治理可以进行两方面探索：

一是松散的协调模式。在这种模式下，城市群的各个政府之上并没有建立专门的统一的、权威性的政府机构。但在城市群中，存在大量的以问题解决为目的、以协调为手段的各种专门化组织。例如城市群中存在着专门解决区域污染问题的组织、进行区域规划协调的组织等等。我国长三角、珠三角等较为成熟的城市群，可以采取这种组织模式。

二是建立由政府部分组成的委员会。美国华盛顿大都市区就采取了这种模式，该都市区1957年建立了统一的“华盛顿大都市区委员会”，目前包含18个成员政府。这个委员会致力于解决华盛顿大都市区发展当中面临的一系列关键问题。我国中西部地区一些正在发育之中的城市群，其城市群发展对于国家战略有重要意义，但可能对生态保护、资源节约有一定冲击，可以尝试建立由若干个政府机构组成的委员会体制。

适应城镇化的行政体制配套改革

为使行政体制适应城镇化发展，适应城市型社会的需要，应该对统计制度、财税体制、府际关系、干部任命等进行一些改革。

1.统计制度改革

我国城镇规模大小的统计是以人口为依据的。基本的统计有两个口径：一是户籍人口，以公安户籍管理机关的户口登记为依据，又分为非农业人口和农业人口。截至2012年底，这部分人口在全国总人口中的比例为35%。二是常住人口，是人口普查和抽样调查时采用，指实际经常居住在某地区一定时间（6个月以上）的人口，或者是指一年之内在某地住过6个月以上的人，这部分人口已达到我国总人口的52.57%。

由于存在两种不同口径的统计，而且这两种统计得出来的都是正确的数据。但在城镇化推进过程中，不同的统计口径恰恰为低质量的城镇化留下了空子。一些城市的市长在讲城市规模如何之大时，用的按常住人口统计的口径。但在研究公开服务支出责任等问题时，却只针对户籍人口。那些属于常住人口但不是户籍人口的城镇人口——也就是农民工，成了“夹心层”人群。

因此，建议在研究新的城市设置时，应改进统计制度。明确规定应以享受基本公共服务的人口作为城镇人口统计的标准。城镇的规模大小、层级确立，均主要参考享受基本公共服务的人口的规模。

2.财税体制改革

财税改革的要点在于改革税收结构，培育城市的主体税种，适应城镇化发展的需要。

现行的城市收入主要来源于增值税、营业税以及土地使用权出让收益。这种税收结构鼓励城市招商引资。改进的方法要通过各种办法，要把物业税、消费税、个人所得税在税收结构中的位置进行提升。

中国地方城市缺乏可靠的税收来源。要依照国际惯例，要在城市开征物业税，物业税作为一个综合性税种，可通过合并相关税种而来，包括城镇土地使用税、耕地占有税、房产税、土地增值税。要科学合理设定房产建设、占有、转让和收益各环节的税收负担，房屋所有人确定为纳税义务人，以不动产评估价值为计税依据按累进制征税。资源税也可列入地方的主体税种。

城市建设税与教育费附加的征税依据是实际缴纳的增值税、消费税和营业税，应适当增加城市建设税与教育费附加这两项的比例。可以进一步探讨将城市建设税与教育费附加分别改为城市建设维护税、教育税。环境保护是城镇化过程中一个重要任务，由于环境保护的主要责任是地方政府，可以新增环境税，并将其列为地方税种。

要根据城镇化发展，允许地方探索新的税收收入来源。可授权省级人大及其常委会自行立法，只要做到不影响中央财力，不恶意挤占周边地区财政收入，开征区域性的税种。

3.府际关系体制的改革

府际关系体制改革的要点是解决好政府间事权划分不清、财权与事权不平衡的问题。

中央政府主要负责外交、国防、全国或跨区域的基础设施、重大科学研究、中央事业支出。地方负责教育、医疗、社会治安、社会救济、社会福利、本地区行政、地方事业支出等。中央与地方共同承担的主要是跨区域的公共物品与服务。要在此基础上形成新的财权与事权的平衡。

应努力校正原有的中央与地方之间财权与事权不平衡的现象。在城镇化推进过程中，财权上收、责任下移的现象十分严重。本着事权与财权相对应的原则在中央与地方共享税的分享比例方面，应适当提高地方的比例。

应进一步明确省与市（县）政府的责任义务。国家基本公共服务体系“十二五”规划，将省、市（县）政府统列为地方政府，只对地方政府在“十二五”时期提供公共服务的支出责任作了笼统规定。地方与中央支出责任的比例关系没有清楚规定，更重要的是，地方不同层级之间支出责任的比例关系也没有清楚规定。例如，关于义务教育，只是规定中央与地方财政按比例分担。对于农民工流入较多的城市，中央、省、城市各承担多少，则还需要进一步细化，必要时应通过立法形式予以责任明确。

4.干部任命与考核制度改革

干部任命与考核制度的要点是推动城市领导将城市发展质量摆在首要位置，而不是去过多追求城市规模扩张。

城市政府在传统上是“经济建设型”政府，这些政府以经济建设为其主要职能，较多的公共财政支出用于建设性产业投资，而对教育、医疗、卫生、文化等则投入较少。经济建设型政府容易生产制造出摊大饼式的城市，充斥着面子工程的城市。而既有的考核体系偏重于考核政府的经济业绩，常见的方式是在干部提拔、城市排名中，注重城市的面积大小、生产总值高低、常住人口的多寡。

未来考核城市政府的表现，应将提供公共服务作为一项“符合性指标”，作为城市政府“及格线”加以考核。应着重考核同一类型的城市中享受基本公共服务的市民的真实比例，考核城市内涵式发展的各项指标（如生态环境指标、地均产出的指标），考核社会和谐发展的指标（如违法犯罪律）。尽可能多地将这些非经济的但又是事关城市发展的重要的指标认定为基础性指标、“符合性指标”。要明确规定只有达到“符合性”指标的各项要求，才是合格的城市政府。上级政府部门、学术部门、媒体应着重监督一个城市政府在“符合性指标”方面的达标情况。

（作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心）