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周作翰 张英洪:农民自由发展与乡镇体制改革

更新时间:2005-04-12 00:50:20
作者: 周作翰   张英洪 (进入专栏)  

  

  “三农”问题已经成为我国改革开放和现代化建设的重大瓶颈。“三农”问题的核心是农民问题。现在的主流观点将农民问题锁定在农民增收问题上。我们认为农民问题实质上是农民权利问题,是农民的自由而全面发展问题。从保障农民权利、促进农民自由而全面发展入手探讨乡镇体制改革,乃至整个三农问题,可能更有助于我们视野的开拓、思维的启迪和问题的解决。

  

  一、权利缺失:农民的三重困境

  

  1949年共产党革命的胜利,将中国农民带入了“三千年未有之变局”中。从照搬模式搞高度集中的计划经济,到改革开放以来实行社会主义市场经济,半个多世纪的中国农民实质上面临三重的困境。

  

  一是制度歧视的困境。在南非,有过漫长的白人歧视黑人的种族歧视。直到20世纪90年代,以曼德拉为首的南非人民经过长期的斗争,终于废除了持续300多年的种族歧视,建立了种族和解与自由发展的新南非。在中国,没有种族歧视,却有农民歧视。农民歧视是一种人为的政策制度歧视,它根源于建国后在计划经济体制下出台的一系列剥夺农民宪法权利的制度安排,使农民处在完全不平等的制度环境中,人为地将农民降为二等公民的地位。这种以歧视农民为本质特征的政策制度安排,在全世界形成了绝无仅有的二元社会结构。20世纪80年代后期,一些学者就研究出农村人口和城市人口在国民待遇方面有14个不一样。[1]著名的社会学家陆学艺称之为“城乡分治,一国两策”。这种“城乡分治、一国两策”,实质上是一种治国上的“双重标准”,对农村和农民是一种歧视性的标准,对城市和市民是一种保护和特权式的标准。在户籍制度、就业制度、教育制度、社会保障制度等各个方面,农民丧失了宪法赋予的平等的公民权利。

  

  二是市场失灵的困境。改革开放以来,市场取向的改革,使农民在歧视性旧制度的束缚下走向市场的大海。一方面,市场经济是优胜劣汰的竞争性经济,它要求市场主体的平等地位和自主权。可中国农民却在歧视性制度之绳捆绑住手脚的情势下去与市场中的强势主体进行不平等的竞争,其不利因素是显而易见的。同时,农民的生产自主权也常遭到基层政权的干预,乡镇政府可以打着农业结构调整的旗号强制农民种植指令性作物。在种田无利乃至亏本时,农民没有休耕的自主权,乡镇政府对那些自愿休耕的农民则强行收取“撂荒费”。另一方面,即便使农民拥有平等的市场主体地位,农民在市场经济的竞争中也会处于不利地位,因为极其分散的小农经济必然在市场经济的竞争中走向破产和衰落。在温铁军看来,中国农村最基本的土地、劳动力和资金三要素现在还没有条件被市场这只“看不见的手”自发调节[2]

  

  三是政府失灵的困境。在市场经济条件下,政府的主要职能是提供公共物品,维护社会的公平和正义。在社会转型时期,政府职能比较普遍地呈现出“越位”和“缺位”的倾向。一方面,政府“越位”,热衷于“积极行政”,侵害了农民的“消极自由”。政府行为要“有所为有所不为”,政府行政可分为“积极行政”和“消极行政”。基层政府的“积极行政”就可能妨碍农民的“消极自由”,比如发展集体经济、调整农业结构、大兴政绩工程等这种“以权谋公”式的“积极行政”,在当前十分盛行,它严重干预了农民的生产生活,侵害了农民的基本权利和自由。农民作为共和国公民应当享有的言论自由权、人身自由权、财产权以及生命权等基本权利和自由,政府不去干预,农民自然享有。农民这种自然享有的“消极自由”,只有在遭到政府的干预时才会遭受损害。政府的这种“积极行政”,就是“越位”,做了不该做的事。要保障农民的“消极自由”,政府就只能“消极行政”,“有所不为”,不要去扰民,让民休养生息,安居乐业。另一方面,政府又不能“缺位”,不能无所作为“消极行政”,要在提供公共物品上“积极行政”“有所为”。在现代社会,分工越来越细,人们对政府的要求也越来越高。对农民来说,既不希望政府去干预他们的正常生产生活,又渴望政府提供必要的公共服务和保障。这就是农民的“积极自由”,与此相适应,政府也应当“积极行政”,把政府“缺位”的事补上去,要“有所为”。政府“积极行政”的范围,主要包括为农民提供公共设施建设、就业、社会保障和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,为农民在公共生活和公共活动提供保障和创造条件。当前尤其要重点突出两方面:一是突出保障农民的受教育权、社会保障权和就业权。收费式的义务教育和产业化的医疗卫生事业,使农民一怕上学二怕生病。就业是民生之本,大量的农村剩余劳力对统筹城乡就业提出了迫切的要求。二是突出对农业的扶持和对农民的补贴。农业既是基础产业,也是弱势产业,要承担自然风险和市场风险,国家必须加强扶持和保护,这是世界各国普遍的做法。我国作为农业大国和农民大国,在加入WTO后的今天,更要加强对农业的扶持和对农民的直接补贴。

  

  在上述三重困境中,农民收入增长连年下降,农民的人身权利和财产权利遭到了一些基层暴力行政的空前侵害。基层的暴力行政尤其是乡镇的暴力行政,产生了触目惊心的“基层暴政”现象。一些乡镇在“压力型体制”下,为完成上级下达和层层加码的目标管理责任制任务,滥施权力,对农民暴力相向。这种暴力行政集中体现在四个方面:一是以调整农业结构为名,强行毁掉农民的青苗,强迫农民种这个种那个,呈现出逼迫农民致富的现象。2000年5月13日,湖北省房县桥上乡党委政府打着调整农业结构的旗号,强行发挥农民陈龙菊种的苞谷苗,迫使她种辣椒,最终逼迫陈龙菊服毒身亡。[3]二是在收缴税费中抢劫农民财物、关押毒打农民,甚至致农民于死地。不少乡镇政府组织小分队进村入户牵牛抬猪抢粮食,酿成了一系列恶性案件。1999年12月29日,四川省鼓州市楠杨镇党委政府为了非法收取4万多元的村建公路集资款,组织“催收队”一组数十人到楠林村,先后用手拷棕绳将5名“不听话”的村民捆绑起来激村、游街,并将这5名村民非法关押近12个小时,其中一村民右手被打断。[4]农民被乡村干部逼死打死的也为数不少,据中办、国办通报,仅1996年被乡村干部逼死打死的农民26人。[5]这个数字是各地上报的,可能还有一些隐瞒未报的。三是打击报复为首的农民上访代表。毛泽东曾说过,哪里有压迫,哪里就有反抗。这句话用在一些干群矛盾比较突出的地方也是恰当的。由于农民没有制度化的利益表达渠道,也缺乏有效的司法救济,不堪重负和欺压的农民只能选择越级上访;而农民越级上访一旦成功,县乡村三级具体责任人就可能遭受丢掉“乌纱帽”等重大损失。在这种背景下,打击报复为首上访的农民代表就显得尤为突出。1999年12月,山西青年农民李绿松因上访反映村小学建筑中的经济问题等情况,竟然被公安机关抓到看守所严刑拷打,并被惨无人道地割掉了舌头。[6]有的上访农民代表竟被法院以各种罪名判刑。2002年10月11日,河南省唐河县法院就以“聚众扰乱社会秩序罪”,将反映该县上屯镇张清寨村财务不清、村民选举等问题的上访代表岳春栓、张明才、谢志法等5人分别判处有期徒刑二至五年。[7]四是计划生育工作的暴力行为。由于计划生育是一项“基本国策”,各地往往实行“一票否决”和“政治承包”制,这样一来,一些乡镇就采取诸如重罚、抄家、抓人、限制人身、强行手术、株连近亲邻里等非常手段来对待和处理超生的村民。[8]

  

  改革开放以来出现的一些地方基层暴力行政现象,是一个后果极其严重的社会政治问题。面对这种空前的严重侵害农民人身权利和财产权利的暴力行政,一个主流的观点就是指责某些党政干部作风粗暴、工作方法简单。其实,这是典型的违法犯罪行为,应该绳之以法,从严惩处。

  

  二、权力扩张:基层政权构建的本质特征

  

  基层政权的构建体现了国家与农民的分权关系。托克维尔认为,乡镇是自然界中只要有人集聚就能自行组织起来的唯一联合体。在西方民主国家,政府权力有着明确的边界,乡镇自治有着悠久的历史,由此形成了有效保障自由的乡镇精神。

  

  中国是一个有着漫长的专制主义传统的国家,在国家与农民的关系上,传统的主流思想和政策制度的精髓就是统治、控制和管理,它只突出强权统治,而不提供到公共服务;只强调严格控制,而不保障民众自由;只加强自上而下的管理,而不允许自下而上的政治参与。由此,几千年来,中国在国家与农民关系上,表现为国家权力的无限扩张与农民权利的毫无保障。

  

  从历史上看,中国乡镇体制的变迁都深深地打上了权力扩张的痕迹。“为了加强对农民的统治,历代中央政权无不把对乡村社会的控制与治理作为第一要务。中央集权专制主义与地方权势集团密切结合,逐渐形成了独具特色的乡村社会政治结构和控制机制”。[9]从秦始皇统一中国至今,乡镇体制的演变可分为三个大的时期:

  

  一是从公元前221年秦王朝建立到清朝末年,2000多年来“皇权不下县”传统。国家政权机构只设置到县一级,县以下实行乡亭制、保甲制等制度。这种乡镇治理体制,始终维护皇权至高无上的统治地位,具有乡绅和宗法社会治理的自治性质,但它既不是现代一级的政权机构,也不是现代意义上的自治组织。

  

  二是从1908年到1949年,40多年纷乱的“地方自治”探索。在西方的严重挑战下,摇摇欲坠的清王朝1908年颁布《城镇乡地方自治章程》,从此,具有西方话语色彩的“地方自治”成为政权合法性的重要基础。这种乡镇“地方自治”使乡村政治结构由保甲制转变为乡镇保甲制,乡镇成为县以下的基层行政建制,其下实行保甲制。北洋政府于1914年、1919年、1921年先后颁布了《自治条例》、《地方自治条例》和《乡自治制》,将县以下的乡改建为具有法人性质的自治团体,其自治权主要为办理本地方的教育、卫生、交通、水利、农业、商务、慈善等事务。1928年国民政府颁布《县组织法》,规定了“地方自治”的原则,后来发展到乡镇具有一级行政区划的乡镇公所。这一时期的乡镇治理体制,以“地方自治”为主流话语,虽然因战乱和政权更替频繁,“地方自治”大多有名无实,但它毕竟还不是一级政权组织。[10]

  

  三是从1949年至今,50多年来全能主义主导下的“万能政府”构建。共产党革命胜利后,建立了中国历史上最强大、最集权的中央政权和渗透最深入、控制最严密的地方和基层政权组织。就乡镇政权的变革来说,50多年来可分为明显不同的三个时期:(1)1950~1958年的乡村政府时期。1950年12月政务院通过《乡(行政村)人民政府组织通则》,组成乡镇和村级人民政府,这在历史上第一次将政府设置下沉到乡镇一级,甚至在村一级也罕见地建立了政府,充分体现了共产党政权对乡村社会渗透和控制的意图和能力。截止1957年12月,除台湾和西藏的昌都地区,全国共有120,753个乡镇政府,其中乡政府117,081个,镇政府3,672个。(2)1958~1983年的人民公社时期。1958年9月中共中央政治局扩大会议通过《关于在农村建立人民公社的决议》,撤销乡镇,推行人民公社化运动,实行政社合一、三级所有、队为基础的体制。到1982年,全国共有人民公社54,352个。在人民公社时期,公共权力侵蚀了所有的个人领域,以“加速实现共产主义”。农民戴上了“社员”的帽子,完全丧失了个人的自主权,成为狂热的公社化机器上的螺丝钉。(3)1983至今重建设乡镇政府时期。1983年10月,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,到1985年底,农村废除人民公社、恢复建立乡政府的工作基本结束,全国共建立了91,590个乡镇人民政府。2002年12月31日,我国大陆31个省、自治区、直辖市共有39,240个乡镇,其中镇20,600个,乡17,196个,苏木282个,民族乡1,160个,民族苏木2个。[11]建国以来的乡镇体制,突破了2000多年“皇权不下县”的传统,放弃了清末以来40多年“地方自治”的实践努力,空前地将国家政权下沉到乡镇一级,建立了历史上和世界上最强大而又缺乏有效约束的乡镇政权。

  

  改革开放以来,乡镇政权恶性膨胀,这种膨胀体现在机构膨胀、人员膨胀和权力膨胀上。以往多次以精简机构和人员为目标的乡镇机构改革不仅没有走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈,反而产生了机构越精越大、人员越减越多的现象。这根本的原因在于忽视对权力膨胀的改革。从某种意义来说,权力膨胀是机构和人员膨胀的原因,(点击此处阅读下一页)

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