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蔡宝刚:“旋转门”调控与法治化反腐

更新时间:2013-04-21 21:11:45
作者: 蔡宝刚  

  

  摘要:美国“旋转门”调控是法治化反腐的一个缩影,其运转与控制所厉行的推进权力流动、防范利益冲突等反腐理论和实践经验,体现了对权力运作的内在静态、外在动态、行为过程的全方位制约,对我国法治化反腐的理论拓展、视域转换和成效改进等方面都具有重要的借鉴意义。

  关键词: “旋转门” 权力流动 利益冲突 政府道德法

  

  我国对法治化反腐问题的理论研究和实践对策往往滞留于权力制约的内在、静态和宏观层面,本文通过对美国“旋转门”(Revolving Door)调控这个具体问题的解析,着重对权力制约进行外在动态、实践个案和行为过程等层面的探讨,欲求域外法治化反腐的经验并希冀助益于我国法治化反腐的理论创新与实践成效。

  

  一、开启“旋转门”与推进权力流动

  

  “旋转门”本是表示政府(广义)高官与商界高管之间的职业角色转换,称为职场“旋转门”。进出“旋转门”的一端是私人部门的商界高管,主要指企业高层人员或商业利益集团游说者随着换届选举等机会加人政府,并可能作出有利于前雇主或未来雇主的决策;另一端是掌握公共权力的政界高官,他们离职后到私人部门受雇工作或充当游说者,并利用在职时的知识经验、特别途径或人脉影响为自己或雇主谋取丰厚利益。美国是个流动性非常强的社会,一个美国人一生平均要换八个工作,每个人都在经历某种意义上的“旋转门”,而且有愈演愈烈的趋势。这个不停转动的官商“旋转门”不仅使每一个想从政的人都有机会一试身手,也使得玩过一阵政治的人可以全身而退去商界赚钱过另外一种生活,官商两界不断输入新鲜活力和优化动力,相互需要且相得益彰。在满足个人价值的同时,更为重要的是“旋转门”为权力流动开启了进出通道和方便之门,通过职业转换的方式实现了高端领域的公共权力与民间权力之间的有序流动。由于“旋转门”涉及到进出公共权力的旋转,故又称为权力“旋转门”,因而这种意义上“旋转门”的运转与调控就具有法学和反腐败意义,权力的开放式流转和良性互动机制成为防范和抵御权力腐败的重要措施。

  一方面,“旋转门”为掌握民间权力的商界高管进入政府高层任职开启了流动通道。“旋转门”的开启直接源自美国人自由民主的价值理念及其指导下的政治制度,“旋转门”能够为人们提供和实现职业转换自由、民主参政议政的进出通道。在其自由理念的支配下产生的民主政治制度中,每个人都是国家的公民和主人,都有自由选择职业和参政议政的权利,每个人都有资格成为政府中的一员,公共权力的大门是对每个适格公民开放的,民间权力拥有随时可能进入公共权力大门的通道。尤其是在美国两党制的政治体制下,共和党和民主党轮流执政,每次换届选举都会使大批商界精英“上岗”,由于政府任期的阶段性,定期更新的美国政府无论谁上台,都要按照自己的需求重新安排班子,总统选举、国会选举往往导致数万人的工作变动,大量商界高官能够得以直接进入政府高级管理人员的行列,真所谓“一朝君子一朝臣”。联邦政府机构有两类官员,即受政治任命官员和职业公务员,每一任总统可以任命1万名左右的联邦政府高级官员,包括联邦法官、内阁成员和各部部长,副部长、部长助理、独立机构负责人、总统办事机构负责人等,这些受任命者是联邦政府中的非职业性官员,一般不用公开竞争考试。职业公务员的工作是通过正式得多的程序获得的,他们是政府中自成一体的终身职业雇员,几乎不可能被解职的。

  此端“旋转门”开启了进入高端公共权力的开放性通道,使得权力腐败的可能性大为减低和权力制约的有效性大为增强,公共权力的外在和动态的流转还弥补了权力内在控制和制衡的缺漏,形成了一种立体式防范和控制权力腐败机制。一方面,这些富有理论素养和实践经验的商界精英进入高官领域后,带来了民间的务实作风和新鲜空气,避免长期在政府部门工作养成的官僚习气,由于任职时间的限制,促使其更加珍惜任职期间的工作机会,已有的商界丰厚利益基础也在一定程度上冲淡了其腐败的欲望,高官的薪金远远比不上高管的收入,很多人是出于政治热情而非经济利益才走上高官行列。另一方面,更为重要的是这种高端公共权力的开放性,使得那些有影响有实力的民间权力代表者在其任职前就有一个“旋转门”通道可以直接进入高官的行列,这些随时可能进入高官领域的民间力量构成了制约公共权力的巨大外在压力,从而成为冲击和制约任职高官权力腐败的有效措施。而且,这些可能进入政府的高官大多是一定利益集团的代表者,利益集团的利益诉求是构成影响和制约公共权力的真正的和实质的因素。利益集团总是不断希望向政府直接输送自己的利益代理人,以尽可能获得政府的信息和政策支持,“旋转门”机制成为利益集团影响公共政策以求最大限度地谋求自身利益有效途径中的最重要一环,有利于其利益诉求向政策意见进而最终向国家法律的转化。这些利益集团的外在压力使得公共权力的运行受到来自各种力量的制约,从而降低了政府决策偏向某方利益而导致腐败的可能性,“代表社会各种不同群体利益的压力集团之间的竞争,可以促使政府的公共政策趋于中性平衡,避免出现政策与立法上利益倾向性的偏差”。① 甚至在多元化的美国,“权力不是集中于国家和政府,而是分散于各种社会集团之中。行政管理不完全是国家机构的职权,相当多地转到一些社会组织手里”。②

  另一方面,“旋转门”为掌握公共权力的政府高官离职后退入商界开启了流动通道。“旋转门”衍生出大批离职高级官员的再就业,薪水相对较低的政府官员希望找个商界任职的“金饭碗”,由于他们的特殊身份、经历和能力能够给新雇主带来特殊的利益,使得他们往往成为商界争夺的对象,并纷纷成为各大企业的高管或充当其说客。从总体来看,自2000至2005年,在首都华盛顿的注册说客总数从16342人增个34785人,各利益集团游说政府的费用从2000年的15.9亿美元攀升到2004年的21.1亿美元,涨幅达30%。③ 从具体部门来看,如美国审计署2008年5月发布的一份报告显示,从2004年到2006年,有2435名前五角大楼官员被52家主要防务承包商聘用,其中7家大型公司聘用的人数就达1581人,报告估计至少有422人从军界进入企业界之后,跟从前所在的部门进行业务往来。从个人角度看,里面的“转”出去,外面的“转”进来,有的人甚至几进几出,如在美国军情商界的“旋转门”中不少人是数度往返的常客,曾经在里根政府中当过空军部长的阿尔德里奇,离职后到麦克唐纳一道格拉斯公司和美国宇航公司担任高管,小布什总统上台后他再度进人五角大楼担任负责采购、技术和后勤的国防部副部长,退休后旋即成为洛克希德•马丁公司董事。④

  此端“旋转门”开启了畅通的高官领域的权力退出通道,对权力腐败起到了釜底抽薪的效果。首先,高官的任职离职成为一种职业角色变换的普通和普遍的正常方式,诚如在其他行业领域就职一样,获取和使用公共权力不再那么困难和神圣,离开高官行列也不会那么失落与沮丧,就连美国总统也不例外,“美国旋转门中转来转去最耀眼的人物自然是美国总统,他们在几年前也许还是普通公民,几个激情的演讲后就成了美国总统,然后干几年后又回归带保镖的平民生活”。 ⑤这样就不会形成“官本位”的观念,以权谋私的念想与可能就会大大减低。其次,高级官员的短期任职大大减低了滋生腐败的可能性,如美国议员是不断改选换届的,六年任期的参议员每两年改选三分之一,众议员两年任期届满就要改选,除联邦法官外的其他高级政府官员就任时间平均不到两年,地方政府机构高级官员的产生基本相同,甚至有些州的副州长、部长级的官员由选民直接选举产生。⑥ 由于官员腐败尤其是严重的腐败的形成有一个长期的积累过程,而正常的权力退出机制使得高官员手中的权力成为短期和暂时的,不出几年这些官员的公共权力就要退出政治舞台。而终身任职的低级职业官员与走马灯似的高层官员之间有着天然的疏离,他们凭自己的才能长期任职,不用奉迎上司或依附某党,上司也难以支配影响下属,“这种职业的僵化进一步保证了多数受政治任命者——无论多么有能力或魄力----不能对下属施加很多重要影响”。 ⑦不断流动的高层官员与相对固定的职业官员之间无法积累成比较稳固的权力关系网,二者形成了对事不对人的若即若离的关系,从而使得可能造成高官权力腐败的时间和空间几率大为减低,低级官员也会因为高官很少“前腐”而不敢或不能“后继”。再次,退出公共权力后的高官形成的民间权力能够更为娴熟和有效地影响和制约公共权力,如最为普遍的是离职高官受雇于利益集团成为游说立法、行政、司法部门的说客,成为影响政府决策的强大的民间力量。“游说活动作为一种权利诉求的实践未必是邪恶的”,⑧ 而且确实能够带来充分表达和实现该利益集团利益诉求的效果,也有诸多说客出于爱心和公心为弱势群体服务并使他们从中获益。同时政府也需要这些代表各种利益集团利益的说客们的信息、意见和建议,政府决策者通过接受各种利益集团的意志表达,能够充分听取和采纳不同利益群体的利益诉求,使得科学和民主决策获得了广开言路的渠道,进而在协商和妥协的基础上形成政策和法律,“联邦政策的制定者们周遭充斥着竞争的声音,他们需要可靠的信息去丰富他们的管理经历和促进这种可靠性,而这些游说者们能更好地提供决策信息”,⑨ 游说活动能够有力地影响公共政策和法律走向,成为推动美国民主法治的进步的重要力量,“集团雇佣专职人员在立法过程中进行院外活动谋求利益的做法历来已久,今天美国法律全书中的很多重要法规来源于利益集团的办事处”。 ⑩

  利益集团的飞速发展为“旋转门”的旋转注入了强大的动力,“旋转门”现象的存在及其带来的权力流动决定于美国利益集团的多元化,多元利益集团产生不同的利益表达主体和诉求,利益表达的集中方式就是政治上的党争现象,党争形成多种权力制衡与权力流动,使得民间权力与公共权力能够得以相互流动和相互影响。美国人生活在利益集团的迷宫之中,美国的各种利益集团的种类和数目之多堪称世界之最,60%左右的成年人至少参加一个社团,美国建国伊始麦迪逊在《联邦党人文集》中便分析过多元利益集团问题,“有产者和无产者在社会上总会形成不同的利益集团。债权人和债务人也有同样的区别。土地占有者集团、制造业集团、商人集团、金融业集团和许多小的集团,在文明国家里必然会形成,从而使他们划分为不同的阶级、受到不同情感和见解的支配”。 11由于个人利益之间、利益集团之间及个人利益与利益集团之间的利益冲突在所难免,每个利益主体都有自己利益表达的诉求,而利益纷争及利益表达的丰富多彩和畅通渠道必然形成政治上的党争现象,“党争就是一些公民中的多数或少数,团结在一起,被某种共同情感或利益所驱使,反对其他公民的权利,或者反对社会的永久的和集体利益”。12 自由是党争的基本前提,而废除自由是不可能的,消除自由比党争的弊端本身更坏,言论自由是美国的最高价值,“废除政治生活不可缺少的自由,这同因为空气给火以破坏力而希望消灭动物生命必不可少的空气是同样的愚蠢”。 13因此,只要作为“旋转门”存在基础的多元利益集团及其利益诉求存在,其所体现和实现的自由民主价值、推进权力流动带来的反腐效果要远远胜过其招致的弊端,致使美国大多数民众对“旋转门”并不十分排斥,“主要问题不是他们的存在,而是他们的过分”,14 健康和正常的“旋转门”受到法律保护,并成为遏制权力腐败或法治化反腐的重要措施。

  

  二、控制“旋转门”与防范利益冲突

  

  尽管“旋转门”推进权力流动为反腐败带来了正面效应,但通过“旋转门”进入政府的公共权力和退出政府的“准公共权力”同样也会滋生权力腐败,从而形成利益冲突。这里的利益冲突是反腐败及廉政研究中的一个专有名词,与通常所说的社会冲突含义上的利益冲突不同,特指公职人员所代表的公共利益与其自身所具有的私人利益之间的抵触、冲突与侵害。利益冲突的概念是假定,官员如果在某项政策或法律的制定和实施方面与己有利害关系,那么他们就可能自觉或不自觉从自己的利益而不是从公共利益出发来做出决策。政府官员本应是为公众利益服务的,他们不得滥用权力为自己或与自己有利益关系的组织谋取私利。美国人把利益冲突看作是最重要的腐败源泉,为了防治腐败首先要避免利益冲突。

  利益冲突理论是美国控制“旋转门”现象的基本法理,即“旋转门”的运转易造成个人利益与公共利益之间的冲突。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《法学》2010年第1期
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