返回上一页 文章阅读 登录

郑永年:中国的“行为联邦制”——中央-地方关系的变革与动力(序言)

更新时间:2013-04-20 22:50:03
作者: 郑永年 (进入专栏)  

  

  英文版序言

  

  多年来,笔者对中国的中央-地方关系一直抱有兴趣。20世纪80年代,中国的改革派领导人推行了激进的放权。它在促进经济发展的同时,也产生了许多问题。20世纪80年代末,在邓小平和赵紫阳的治下发起了政治改革,与此相伴的是自由的政治环境。受到这种自由环境的鼓舞,在中国的知识分子和政府官员中,发生了一次有关新权威主义的全国性辩论。在所有的议题当中,放权成为了一个主要的批判对象。新权威主义的拥趸们的关注点是:为什么权力应该集中在中央政府手中,并且权力如何能够集中在中央政府手中。许多人认为,由20世纪70年代末开始的邓小平改革所发起的放权,导致了中央权力的衰落;结果,中央政府失去了对各省的控制。新权威主义的一位主要代表吴稼祥,当时是中共中央政策研究室的一位研究员,他认为,放权消灭了一只单头鹰,(即:中央政府),但却诞生了一只九头鸟(即:省政府)(Wu,1989:31)。其他人则警告说,中国成为了一个诸侯林立的国家(例如:Shen & Dai,1992)。

  上世纪80年代末北京事件的出现和随后的平息,打断了这次辩论。在许多保守派眼中,有关新权威主义的辩论为赵紫阳提供了一个平台,为他获取更大权力的野心做了辩护。然而,有关中央权力衰弱的担忧从未消失。20世纪90年代初前苏联的崩溃,致使中国知识界开始质疑共产主义国家的长期生命力。他们担心中国将步苏联的后尘,因为中国的放权要比苏联剧烈的多。因此,对中国民族国家可能出现崩溃的担忧,导致了中国政府在北京事件平息后,通过重组其干部任命制度来收紧它对各省的控制。许多知识分子开始尝试辩护,为什么中国需要一个高度集权的中央政府;但是,关于中国应该建立一个什么样的中央-地方关系,没有达成任何共识。

  1993年,位于普林斯顿大学的当代中国研究中心就中央-地方关系组织了一次专题讨论会。来自世界各地研究中国的学者,包括那些在赵紫阳手下工作过的,现在在欧美过着流亡生活的学者,参加了这次会议。由于学术研究人员和前政策制定者或实践者都参加了,这次讨论极富成果。在会上所有的意见当中,有两种相左的意见,即:放权和集权。例如,王绍光和其他的许多学者表达了他们赞同集权的强烈主张。王绍光集中论述了经济放权如何削弱了中央权力。他通过对比中国和其他前共产主义国家,尤其是前南斯拉夫,来支持他关于中国民族国家可能崩溃的担忧(Wang,1994)。王绍光和其他人认为,激进的放权是形成统一的全国性市场经济的主要障碍。王绍光还认为,一个高度集权的国家不一定会是全能主义或威权主义的。相反,根据王绍光的看法,为了建立一个强大的民主中国,中国必须有一个中央集权的政府(Wang,1992)。

  王绍光和他的合著者胡鞍钢当时完成了他们著作的初稿,书稿的内容是关于中国的国家能力。这本书很快就在香港和大陆出版,并在知识界和政府官员中被广泛阅读(Wang & Hu,1993)。1994年,中央政府开始实施一项新的税收制度,叫做分税制,试图重新集中它的财政权力。虽然无法确定,在王绍光-胡鞍钢的报告和政府的新财政措施之间是否存在直接的关联,但是这份报告无疑为中央政府再次集中全国的财政权力做了辩护。

  另一方面,例如,张欣和其他学者们则表达了对放权的强烈主张。他们将中国快速的经济发展归功于邓小平的放权战略,并认为,中国推动更多快速改革的主要障碍,就是国家的制度依然太高度集权了。对这些学者而言,深化改革意味着进一步下放权力。要加快经济改革,张欣认为,中国必须建立一个区域经济自治制度,它将允许地方民众拥有完全的自由来选择他们自己的经济制度。每个区域应该有权发行自己的货币;有权建立它们自己的发展战略;有权实施它们自己的对外贸易政策;并有权管理它们和其他区域的关系。简单来说,每个区域应该扮演一个独立的"经济国家"。中央政府的角色,就变成了协调区域之间的经济活动(Zhang,1991)。为了回应王绍光的"强国家、强民主"观点,张欣指出,一个强大的民主国家不可能建立在一个高度集权的政府之上;相反,权力首先必须被下放,只有在每个地区都变得发达之后,才能为民主国家创建一个基础。换句话说,一个民主国家不应该是自上而下建成的,而是自下而上建成的(Zhang,1995)。

  笔者发现自身处于这两个阵营之间。笔者在1993年最初的研究里表示,放权使国家极大地受益。放权产生了地方发展主义,即:以发展为导向的地方政府。受到地方经济和政治利益的驱动,地方政府在促进中国的经济发展上成为了主要的角色。和中央政府相比,地方政府在中国的经济生活中扮演着一个更为重要的角色(Zheng,1993,1995)。但是同时,笔者的研究也揭示出,激进的放权导致了中央-地方关系中的许多意料之外的结果。除了其威权主义的本质,中国中央-地方关系的另一特征是事实上的联邦制或行为联邦制。说它是事实上的联邦制或行为上的联邦制,是因为它没有被制度化。这就是为什么中央-地方关系可能会发生崩溃。中央政府应当做的,是要承认各省在中国政治制度中的关键作用,并将行为联邦制制度化(Zheng,1993)。

  总的来说,笔者感觉,迄今为止,所有这些讨论都是非常规范化的。支持集权和放权的学者,事实上都在努力回答,中国应该有着什么类型的中央-地方关系,因此,他们的研究是以政策为导向的。对笔者来说,中央政府是否应该进一步集权或放权,将取决于后毛泽东时代的改革开始以来,中央-地方关系事实上是如何运作的。因此,探索后毛泽东时代的中国里中央-地方关系如何运作,就成为了笔者自身研究的主题。

  作为民族国家的中国是否将会崩溃?这也是20世纪90年代初苏联解体之后西方学者和决策者关心的一个主要话题。许多学者认为,中国将会如苏联一样。实际上,没有一个共产主义国家像中国这样,如此快速地背离了之前经济秩序的制度核心。对许多人来说,这一点相当讽刺,即:中国民众的政治运动浪潮在1989年的春天率先达到了顶峰,可中国却维持了统一;而由改革所造成的巨变却导致了苏联和其他许多前共产主义国家的崩溃。为什么中国没有?

  在检视中国的中央-地方关系时,笔者最初的兴趣是观察激进的放权对中央-地方关系的影响。许多学者努力发现能够造成中国中央-地方关系崩溃的各种要素,而笔者则尝试弄清楚,是什么维持了中央和各省的统一。

  在解释为什么中央政府能够统治各省时,许多学者将重点放在了中国政治制度的正式组织结构、中国共产党的干部任命制度和其他所采取的强制手段上。笔者不否认,在维系中国的中央-地方关系上,这些强制手段很重要;但是笔者也认为,这些手段有其局限性。在讨论中央-地方关系时,我们不仅需要观察中央政府和省政府之间的关系;更重要的是,我们需要观察省政府及其下级政府之间的关系,因为中国各省的规模很大。大的省份的面积相当于一些中等规模的国家。就人口而言,像山东、广东、四川和河南这样的人口大省,可以轻易地进入世界人口前十的国家当中。换句话说,通过观察一个特定的省份是如何治理的,我们就可以看到中央-地方关系的本质。如果我们认真注意省级和省级以下地区所发生的事情,我们就能够发现中央政府所有强制措施的局限性。这在后邓小平时代尤其如此,在这个时期里,强制手段在中国的党政干部中越来越不受欢迎。因此,在调解中央和各省之间的关系上,有必要寻求其他的非强制措施。本研究尝试检视,中央政府的强制措施是如何有其局限性的;例如讨价还价和互惠这样的非强制措施,在治理中央-地方关系上有什么优点和缺点。

  

  关于本研究

  

  本研究采用的研究方法,是人类学家克利福德·格尔茨(Clifford Geertz,1973)称之为"深描"的方法,本研究用这一方法来解释中国中央-地方关系的本质。在对中国中央-地方关系的多年研究中,笔者发现,没有别的社会科学研究方法能够取代"深描"法来抓住中国中央-地方关系的精髓,并使得我们能够解释蕴藏在中央和各省之间的互动中的含义。多年来,笔者一直在进行个人的实地调查工作,进行采访并搜集地方上的信息(文件和数据),这些都使得笔者能够创造这样一种"深描"。简单来说,这项研究经历了好几个时段。

  从20世纪80年代中期开始,笔者密切关注着中央-地方关系的演化,并在地方上搜集了可观的信息,包括了地方的报纸、期刊、对地方官员的采访和统计数据。从1981年到1990年,笔者居住在北京,并见证了各省翻天覆地的经济和政治景象,以及中央对这些变化的反应。1983年和1987年,笔者在云南和山西这两个贫困省份里,分别就中国的农村改革进行了实地调查。在和地方官员和农民的交谈中,笔者看到中央权力范围的局限性。笔者开始理解了中国古老的谚语:"天高皇帝远"。虽然在本书中,笔者并没有将这两个省作为案例研究的对象,但是笔者关于中央-地方关系的最初想法,是从这两次研究之旅中形成的。

  在1989年所谓的新权威主义运动中,中央-地方关系成为了知识界在北京辩论的焦点。笔者获得了许多机会,与几十位地方官员讨论中央-地方关系。他们从下往上看的视角,与新权威主义拥趸从上往下看的视角形成了鲜明对比。笔者也是辩论的参与者,并且认识到,不论是自上而下的方法,还是自下而上的方法,都不能够使我们恰当地理解中国的中央-地方关系。我们需要的是一个关注中央和各省之间互动的研究方法。

  在1993年的夏天,笔者花了三个月的时间,走访了北京、浙江、江苏和广西。笔者对国务院发展研究中心的经济官员和知识分子进行了采访。这些采访非常有价值,因为一般来说,北京的政府官员和知识分子都提供了关于中国中央-地方关系的一种自上而下的观点,并且在某种程度上,他们表达了中央对地方政府的态度。这在1993年的夏天尤其如此,因为当时为了能够对各省施加更强的控制,并实现区域间更加平衡的发展,中央政府呼吁经济权力的再集中。知识界以各种方式向中央官员提出,权力应该要再次集中,尤其是财政权力,而那些不再与中央政府保持一致的地方主义,则必须进行管理。

  但是当笔者来到两个沿海省份(浙江和江苏),并随后到了中国西南地区的省份时,笔者体会到了一个非常不同的知识界气氛。这些地方的地方官员和知识分子,表达了他们对中央再集权努力的担忧。他们感觉到,相比再集权,进一步的放权才是地方政府维持快速经济增长所需的。这在浙江和江苏尤其如此,它们是中国最富裕省份中的两个。在中国的西南地区,政府官员和知识分子也感觉到了放权的必要性。但是他们也同样担忧西南地区和其他地区之间的收入差距。对他们来说,似乎一些再集权的举措是有必要的,它使得中央能够平衡区域的发展。在广西的首府南宁,笔者得以接触到有关"西南六省(区市)经济协调会"的各种文件。这些文件,以及对省里的官员和协会工作人员的采访,一同为笔者提供了有关信息,即:西南地区各省如何以一个联盟的形式来回应放权。

  在1997年底和1998年初,以朱镕基为总理的中央政府发起了一场针对广东地方主义的运动,力图重新集中权力。笔者认为,广东为我们提供了一个检视后邓小平时代中央-地方关系的新的案例研究。1999年,笔者在广东停留了两个月,就有关地方主义和中央政府发起的运动的问题采访了省的官员。从这些采访和实地调研中,笔者日渐清晰地认识到,中国处理中央-地方关系的方式,既有其优势,又有其缺陷。朱镕基政府采用了一些强制性措施,将地方主义纳入控制之下,但是对笔者来说,似乎中央权力的范围变得非常局限,因为中央政府必须极其有选择性地再次集权。

  从2001年到2003年,笔者主持了一个研究项目--对新加坡-苏州工业园区的一项评估。这是由新加坡贸易与工业部委托的。中新(苏州)工业园区以巨大的热情和高调的宣传于1994年2月启动,两国的领导人都许诺,将给予其强有力的支持。这个项目预计在10到15年内完成。但是,就在项目开始之后不久,它就遭遇了许多曲折。许多问题不断地出现,这些问题与官僚机构的争吵、商业扯皮、个性冲突联系在一起。渐渐地,这个项目不但没有成为中新友谊的象征,反而有成为中新一个主要争吵源的危险。缓慢的进程和出现的问题使人感到沮丧,新加坡决定退出领导席。2001年1月,就在项目进行到大约正好一半左右时,新加坡领导的合作团队将项目过半数的所有权和管理权交给了中国伙伴。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/63193.html
收藏